Suspend execution of restitution order: substantive statutory claims insufficient to establish "justified case" for interim relief

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Hotărârea instanţei de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.04.2023, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Stăneşti a solicitat, în contradictoriu cu paratul Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice si Administraţiei, suspendarea executării notificării nr. x/20.02.2023, primită în data de 06.03.2023, prin care a fost stabilită obligaţia de restituire a sumei de 1.252.775,78 RON.

Prin sentinţa civilă nr. 52 din 26 mai 2023, Curtea a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul suspendării executării Notificării nr. x/20.02.2023 privind obligaţia de restituire a sumei de 1.252.775,78 RON.

A susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea este dată cu greşita aplicare a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în primul rând, cercetarea prescripţiei nu presupune o verificare amănunţită a fondului. Indiferent dacă în litigiul de fond s-ar reţine că ar fi aplicabilă prescripţia reglementată de O.G. nr. 92/2003, implicit termenul de 5 ani, sau prescripţia generală, de 3 ani, termeul ar fi fost împlinit la data comunicării notificării.

Intimatul nu a înţeles să formuleze niciun fel de apărare concretă cu privire la acest aspect, eventual în sensul intervenirii unor întreruperi ale termenului de prescripţie sau să arate în mod concret momentul la care a cunoscut sau a putut cunoaşte presupusa neregulă. Termenul a început să curgă de la data la care a fost încheiată cesiunea de contract, 09.08.2011, fără a exista cauze de întrerupere ale prescripţiei, instanţa de fond trebuind să realizeze cel puţin o analiză sumară pe acest aspect.

În al doilea rând, instanţa a făcut o greşită aplicare a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 raportat la pct. 24 din Legea nr. 279/2011, respectiv art. 1 din C. civ. din 1864.

Astfel, temeiul principal al notificării a fost pct. 24 din Legea nr. 279/2011, însă contractul de lucrări a fost cesionat către A. S.R.L. la data de 09.08.2011, iar Legea nr. 279/2011 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 09.12.2011, intimatul invocând un text de lege intrat în vigoare ulterior.

3. Apărările formulate

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Decizia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reţinând în acest sens, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 şi nr. 3019/2015), Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare) etc.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Susţinerile reclamantei, reiterate în recurs, expuse la pct. I.2 al prezentei decizii - referitoare, în esenţă, la stabilirea termenului de prescripţie cu privire la notificarea contestată şi la dispoziţiile legale incidente în emiterea actului contestat - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

Criticile sale excedează analizei instanţei şi nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex, însă, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se pot pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Toate considerentele expuse converg către concluzia că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, motiv pentru care recursul va fi respins ca nefondat, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Stăneşti împotriva sentinţei nr. 52 din 26 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.