Compensation for illegal administrative act denied where principal insurance claim remains unconfirmed

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea instanţei de fond

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 31.03.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.08.2016 şi să se dispună obligarea pârâtului la soluţionarea de îndată a cererii de plată, conform dispoziţiilor legale, cu cheltuieli de judecată.

La data de 31.08.2022, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.08.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, 5.995,41 RON, calculate până la data de 09.08.2021 şi în continuare până la data plăţii efective.

În subsidiar, a solicitat obligarea pârâtului la plata dobânzii legale penalizatoare stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

La data de 24.02.2022, reclamanta a formulat cerere de suspendare a judecăţii cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 3, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, motivând că, prin Decizia nr. 444148/03.01.2022, FGA a respins din nou cererea de plată A., ca tardivă. Împotriva acestei decizii a formulat contestaţie, ce face obiectul dosarului menţionat.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1409 din 15 iulie 2022, Curtea a respins cererea de suspendare a judecăţii cauzei formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

A respins excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii invocate de pârât faţă de cererea modificatoare.

A respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, respectiv cu privire la soluţia privind fondul cererii, şi, rejudecând, admiterea acţiunii precizate şi obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauza prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.08.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, sau, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

A prezentat situaţia de fapt, după care a arătat recurenta că, în ceea ce priveşte existenţa unui act administrativ nelegal, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 13.10.2021, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Faţă de cele de mai sus, este evident că există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia FGA 14452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunţată în soluţionarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanţele de judecată au declarat nelegală această respingere. Aşadar, condiţia existenţei unui act administrativ nelegal este îndeplinită.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA 14452/2018 nu a obligat FGA direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la ideea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia nr. 14452/03.05.2018.

Totodată se poate observa că, după ce instanţele de judecată au declarat nelegală soluţia FGA asupra cererii, FGA a procedat la analiza pe fond a cererii de plată şi a efectuat plata despăgubirilor, ceea ce nu face decât să certifice prejudiciul suferit de A..

Cu privire la existenţa prejudiciului a arătat recurenta-reclamantă că, deşi FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii şi, la 29.10.2021, a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuia să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit-o de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri şi a dat dovadă de o atitudine lipsită de responsabilitate, sperând ca, prin trecerea timpului, să scape de plata despăgubirilor, fără a lua în calcul că se acumulează şi se majorează sumele datorate cu titlu de penalităţi şi dobânzi.

Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, dreptul A. la plata accesoriilor există şi are un caracter cert.

De asemenea, prima instanţă a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora:

"În vederea protejării drepturilor creditorilor de asigurări. Fondul va lua măsurile necesare cu privire la deschiderea dosarelor de daună, constatarea tehnica a avariilor, instrumentarea dosarelor de daună şi avizarea dosarelor de daună din punct de vedere tehnic. Instrumentarea dosarelor de dauna se va face cu respectarea dispoziţiilor legate în vigoare la data producerii evenimentului asigurat şi a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare."

În instrumentarea dosarelor de daună, FGA este ţinut de dispoziţiile legale aplicabile contractului de asigurare, printre care şi plata penalităţilor pentru întârzierea soluţionării acestuia.

Totodată, cu titlu subsidiar, arată că, în ipoteza în care instanţa nu reţine aplicabilitatea dispoziţiilor mai sus arătate şi în cazul FGA, în raport de faptul că dispoziţiile art. 1535 din C. civ. prezumă existenţa prejudiciului în situaţia lipsei de folosinţă a unor sume de bani, A. are dreptul la plata dobânzii legale pentru perioada în care a fost lipsită de suma de bani solicitată şi achitată într-un final de Fond.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri

Faţă de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 respingerea cererii de plată şi, abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, FGA a procedat la analiza pe fond şi plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar mai fi existat.

Prin urmare, legătura între Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, actul administrativ anulat ca nelegal, şi prejudiciul suferit de A., lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită, există un incontestabil raport de cauzalitate.

În ceea ce priveşte culpa FGA, şi aceasta este una evidentă, pentru că intimatul-pârât, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate, însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor.

3. Apărările formulate

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, precizând că recurenta este în eroare, pentru că FGA nu a achitat nicio despăgubire, ci a emis actul de respingere a cererii de plată.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul reclamantei A. S.A. este nefondat.

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

1.1. Preliminar, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei-reclamante se pot încadra, formal, în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare.

1.2. Pe fondul căii de atac, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin acţiune, astfel cum a fost modificată, reclamanta a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului care i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/13.12.2016.

Reţine Înalta Curte că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.", iar la art. 19 că "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Astfel cum corect a reţinut prima instanţă, se observă că, iniţial, cererea de plată formulată de recurenta-reclamantă a fost respinsă prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 emisă de FGA, decizie prin care au fost respinse 435 de cereri de plată. Această decizie a fost anulată definitiv de instanţa de judecată iar intimatul-pârât a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată.

Or, după cum chiar recurenta-reclamantă a precizat în faţa instanţei de fond în susţinerea cererii de suspendare a judecăţii, cererea sa de plată a fost respinsă, a doua oară, de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca tardiv formulată prin Decizia nr. 444148/03.01.2022.

Recurenta-reclamantă, prin recurs, nu mai face vorbire despre aceste aspecte, ci afirmă că cererea sa de plată ar fi fost admisă iar intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor ar fi efectuat plata.

Însă, cererea sa de plată nr. x/13.12.2016 nu a fost admisă de intimatul-pârât. Astfel, creanţa principală solicitată de recurentă în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa pârâtei acordarea de despăgubiri în forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale penalizatoare.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza dispoziţiilor legale citate anterior rezultă că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Reclamanta a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B., prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare.

Or, cererea de plată a fost respinsă, pentru a doua oară, de către intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca tardiv formulată, astfel că recurenta nu a făcut dovada existenţei unui prejudiciu cert. Aspectul că a contestat din nou această decizie nu prezintă relevanţă în cauză, nefiind analizată împrejurarea deţinerii de către recurenta-reclamantă a unei creanţe de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, care a respins acţiunea reclamantei de obligare a pârâtului FGA la plata penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale penalizatoare, este legală în raport cu circumstanţele de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs referindu-se la o situaţie diferită şi nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, va respinge excepţia nulităţii recursului şi, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1409 din 15 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.