Preemption rules for sixth-rank buyers annulled as illogical; ministries' appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii UAT Ghindeni prin Primar, Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Dolj- prin Director, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - prin Ministru, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - prin Ministru, Ministerul Apărării Naţionale - prin Ministru şi Ministerul Culturii prin Ministru, a solicitat să se constate nulitatea absolută şi virtuală a art. 6 alin. (2) lit. c), d), şi) e din Normele metodologice din 12 mai 2014 privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a atribuţiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului publicate în Monitorul Oficial nr. 401 din 30 mai 2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 168/2022 din 21 iunie 2022, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâţii Ministerul Culturii, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea răspunsurilor nr. x.03.2022 al MADR şi nr. 40971/31.03.2022 al MDLPA, emise ca urmare a plângerilor prealabile formulate, a admis cererea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - prin Ministru, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - prin Ministru, Ministerul Apărării Naţionale - prin Ministru şi Ministerul Culturii prin Ministru, privind anularea art. 6 alin. (12) lit. c), d) şi e) din Anexa I la Ordinul 719/2014 şi a anulat art. 6 alin. (12) lit. c), d) şi e) din Ordinul 719/2014, Anexa I.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâţii Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Apărării Naţionale au declarat recurs.

3.1. Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei îşi întemeiază recursul pe prevederile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În motivarea recursului se arată că proiectul de ordin a fost redactat şi promovat pe circuitul interministerial de avizare de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, iar iniţiatorul proiectului a adoptat prevederile din anexa nr. 1 la normele metodologice enunţate anterior, la cele ale Legii nr. 175/2020 care a modificat şi completat Legea nr. 17/2014.

Aşa cum apare şi în preambulul ordinului supus procedurii prealabile, fundamentarea proiectului - referatul de aprobare care are calitatea de instrument de prezentare şi motivare - a fost asigurată de Direcţia îmbunătăţiri funciare şi fond funciar din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Se mai susţine că Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei nu pune în aplicare nicio prevedere a proiectului de ordin comun, astfel încât nu îşi poate asuma răspunderea asupra oportunităţii iniţierii acestui proiect, asupra realităţii şi autenticităţii datelor şi informaţiilor prezentate şi nici asupra soluţiilor juridice inserate în cuprinsul acestuia.

Având în vedere petitul acţiunii, solicită instanţei de control judiciar să constate lipsa calităţii sale procesuale pasive.

3.2. Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicită admiterea recursului formulat, casarea sentinţei de fond şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Se arată că scopurile Legii nr. 17/2014, cu modificările şi completările ulterioare, sunt acelea de asigurare a securităţii alimentare, protejarea intereselor naţionale şi exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional, stabilirea unor măsuri privind stabilirea vânzării - cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi comasare a terenurilor agricole în vederea creşterii dimensiunii fermelor agricole şi constituirea exploataţiilor viabile economic.

Prin reglementările aduse de Legea nr. 175/2020, legiuitorul a avut în vedere crearea posibilităţii comasării terenurilor în vederea aducerii la îndeplinire a scopului prevăzut în lege, prin stabilirea condiţiilor şi a unor categorii clare de preemptori.

Mai mult, prin acelaşi act normativ de modificare şi completare a legii de bază s-a avut în vedere şi consolidarea exploataţiilor agricole prin asigurarea unor şanse reale ale fermierilor de a avea acces la achiziţionarea terenurilor propuse spre vânzare.

În ceea ce priveşte documentele pe care trebuie să le depună preemptorii de rang VI: persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ- teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine, documente stabilite la art. 6 alin. (12) lit. c) - e), recurentul susţine că prin documentul prevăzut la lit. c) se atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripţia unităţii - teritoriale vecine.

Iar prin documentul prevăzut la lit. d) se atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, respectiv îndeplinirea condiţiei de proprietar sau deţinător legal al imobilului al persoanei fizice care depune comunicarea de acceptare a ofertei de vânzare, precum şi deţinerea unei imagini generale cu privire la amplasamentul terenurilor.

În opinia sa, cele două condiţii trebuie îndeplinite, pentru că vizează verificarea condiţiilor, aşa cum reiese şi din formularea legiuitorului a categoriei de preemtorii de rang VI.

- prin documentul prevăzut la lit. e) se atesta îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, respectiv condiţia utilizării terenurilor agricole conform destinaţiei lor, de către utilizatorii care deţin şi cunoştinţe privind metodele de exploatare agricolă a acestora.

Se poate constata că este profund greşită afirmaţia conform căreia pentru preemtorii de rang VI ar fi de ajuns depunerea doar a documentelor prevăzute la art. 6 alin. (12) lit. a) şi b), respectiv doar a fotocopiei actului de identitate şi a adeverinţei emisă de serviciul/direcţia de evidenţă a persoanelor din care să rezulte data înregistrării domiciliului/reşedinţei pe teritoriul naţional.

Recurentul consideră că prevederile art. 6 alin. (12) lit. c), d) şi e) din normele metodologice, respectă condiţiile de legalitate deoarece solicitarea acestor documente poate conduce la o analiză a încadrării preemptorilor în respectivul rang sau, dacă este cazul la o încadrare a acestora într-un rang superior, respectiv rangul III şi IV.

Prin urmare, apreciază că instanţa de fond, în mod greşit a reţinut că "prin instituirea obligaţiei de a depune documentele menţionate la art. 6 alin. (12) lit. c), d), e) se\ restrâng în mod nejustificat dreptul preemtorului de grad VI de a-şi exercita dreptul de preemţiune, punându-l pe acesta chiar în imposibilitatea exercitării acestui drept, fără a rezulta o explicaţie logică a acestui fapt.", considerente care se încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, recurentul consideră că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile legale referitoare la rolul judecătorului in aflarea adevărului, prevăzut de dispoziţiile imperative ale art. 22 alin. (1) C. proc. civ., care statuează că judecătorul va soluţiona litigiul aflat pe rolul instanţei de judecată, conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile. În completare, alin. (2) precizează faptul că judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

3.3. Pârâtul Ministerul Apărării Naţionale critică sentinţa recurată pentru motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivată prin faptul că, prin Ordinul comun nr. 719/740/M.57/2333/2014 al viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, ministrului apărării naţionale şi viceprim-ministrului, ministrul culturii, modificat prin Ordinul comun nr. 311/2020/94/M.12/2021/3525/2020 al viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, ministrului apărării naţionale şi viceprim-ministrului, ministrul culturii, au fost aprobate mai multe norme metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare prevăzute în anexele nr. 1-3, care fac parte integrantă din respectivul ordin.

Or, în ceea ce priveşte Ministerul Apărării Naţionale, activităţile specifice din sfera sa de competenţă pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 sunt reglementate în Anexa nr. 2.

Aşadar, chiar dacă ordinul în cauză este unul comun, semnat de conducătorii mai multor ministere, Ministerul Apărării Naţionale are calitatea de emitent doar în ceea ce priveşte actul normativ care-i reglementează activitatea proprie, respectiv normele metodologice care vizează obţinerea avizului specific al Ministerului Apărării Naţionale, prevăzute în Anexa nr. 2 la Ordin.

Este evident că nu ministrul apărării naţionale a emis dispoziţiile care reglementează condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească diferitele categorii de preemptori prevăzuţi de Legea nr. 17/2014, pentru că aceasta ar excede competenţei sale.

Dispoziţiile în cauză sunt cuprinse în Anexa nr. 1, care vizează activităţile specifice Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, doar conducătorul acestei instituţii având competenţa de a-i reglementa activitatea specifică.

În susţinerea recursurilor sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Cu toate că au fost formulate memorii de recurs diferite, Înalta Curte le va analiza şi respinge prin considerente comune.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Referitor la excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive invocate de către pârâţii Ministerul Culturii, Ministerul Apărării Naţionale, şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect le-a respins, constatând că toţi cei trei pârâţi sunt menţionaţi ca emitenţi ai actului contestat, respectiv ai Anexei I din care face parte art. 6, a cărui anulare se cere, iar susţinerea pârâţilor în sensul că articolul menţionat nu ar viza prevederi din sfera de competenţă a acestora (Ministerul Culturii şi MApN) sau că ar avea doar calitatea de avizator al proiectului de ordin (MDLPA) nu pot conduce către o altă concluzie, atâta timp cât rezultă calitatea acestora de emitenţi ai Anexei I.

Înalta Curte reţine că, într-adevăr, pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acţiune în contencios administrativ, nu este suficient ca "pârâtul" să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluţionat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că, în virtutea principiului disponibilităţii părţii, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligaţii corelative unor drepturi, atât drepturile, cât şi obligaţiile fiind necesar a forma un conţinut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii

Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparţine numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de faţă, în raport de obiectul acţiunii şi de motivarea în fapt şi în drept a acesteia, rezultă că pârâţii sunt emitenţi ai actelor contestate.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâţi.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că prin prevederile art. 6 alin. (12) lit. c), d) şi e) din NM pentru aplicarea Legii 17/2014, adoptate prin Ordinul 719/2014, pentru preemptorii de rang VI, se instituie condiţii identice cu cele stabilite pentru preemptorii de rang superior (III şi IV) care îi pun în imposibilitatea exercitării dreptului de preempţiune.

Articolul 6 din Anexa I la Ordinul 719/2014 stabileşte pentru fiecare categorie de preemptori documentele care trebuie depuse în vederea exercitării dreptului de preempţiune.

Înalta Curte constată că potrivit art. 6 alin. (12):

"(12) În vederea exercitării dreptului de preempţiune pentru cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan, preemptorii de rang VI - persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine - depun comunicarea de acceptare a ofertei de vânzare, însoţită de următoarele documente:

a) o fotocopie a actului de identitate: BI/CI/paşaport, iar în caz de reprezentare se prezintă şi procură notarială, în fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcţionarii primăriei;

b) adeverinţă emisă de serviciul/direcţia de evidenţă a persoanelor din care să rezulte data înregistrării domiciliului/reşedinţei pe teritoriul naţional;

c) o fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcţionarii primăriei, a actului de proprietate asupra terenului vecin cu terenul ce face obiectul ofertei de vânzare (după caz: contract de vânzare-cumpărare, contract de donaţie, sentinţă/decizie civilă definitivă şi irevocabilă, titlu de proprietate, certificate de moştenitor, contract de schimb, act de lichidare a patrimoniului sau orice alt document prevăzut de lege care atestă dobândirea dreptului de proprietate);

d) o fotocopie a extrasului de carte funciară pentru informare, eliberat cu cel mult 30 de zile înainte de înregistrarea la primărie a comunicării de acceptare a ofertei de vânzare, însoţită de extrasul de plan cadastral, vizat de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, cu evidenţierea lungimilor tuturor laturilor terenului vecin cu terenul ce face obiectul vânzării, în condiţiile în care terenul învecinat este înscris în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară;

e) fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcţionarii primăriei, a diplomei de studii de profil (diplome, certificate, adeverinţe de studii în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă, inginerie economică în agricultură şi dezvoltare rurală, diplome de absolvire studii postliceale şi liceale în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agricolă, mecanică agricolă, diplomă de absolvire a şcolii profesionale sau diplomă/certificat de calificare ce atestă formarea profesională/certificat de competenţe emis de un centru de evaluare şi certificare a competenţelor profesionale obţinute pe alte căi decât cele formale, care trebuie de asemenea să fie autorizat de Autoritatea Naţională pentru Calificări, sau certificat de absolvire a cursului de calificare emis de Agenţia Naţională de Consultanţă Agricolă, ce conferă un nivel minim de calificare în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă)."

Înalta Curte apreciază că documentele menţionate la lit. c), d) şi e) nu au nicio legătură logică cu premptorul de rang VI- persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine, găsindu-şi justificarea în cazul preemtorilor de rang III sau IV, întrucât prin solicitarea acestora se face dovada calităţii de preemptor de rang menţionat.

Astfel fiind, Înalta Curte reţine că instanţa de fond temeinic şi legal a constatat că prin instituirea obligaţiei de a depune documentele menţionate la art. 6 alin. (12) lit. c), d) şi e), se restrânge în mod nejustificat dreptul preemptorului de grad VI de a-şi exercita dreptul de preemţiune, punându-l pe acesta chiar în imposibilitatea exercitării acestui drept, fără a rezulta o explicaţie logică a acestui fapt.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii - pârâţi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Apărării Naţionale împotriva sentinţei nr. 168/2022 din 21 iunie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 6 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.