EU funding ineligibility for flat-rate site costs upheld on appeal

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8 iunie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional, a solicitat:

(i) anularea Deciziei nr. 33 din 11.04.2018 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/19.03.2018;

(ii) anularea Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, înregistrată la AMPOR sub nr. x din 08.03.2018, emisă cu ocazia verificării eligibilităţii cheltuielilor aferente Contractelor subsecvente de lucrări nr. x/25.02.2016 şi nr. y/26.02.2016 la Acordul-cadru nr. 14911/03.12.2015 având ca obiect executarea lucrărilor de reabilitare termică a blocurilor de locuinţe incluse în Programul local multianual de creştere a performanţei energetice a blocurilor de locuinţe din Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti;

(iii) anularea Notei de neconformitate AMPOR nr. 109060/29.09.2017, înscris comunicat prin intermediul informării de referinţă, precum şi a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acesteia, iar pe cale de consecinţa să se dispună anularea corecţiei financiare de 5% din valoarea contractului subsecvent menţionat mai sus şi a deciziei privind neeligibilitatea cheltuielilor aferente organizării de şantier.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 128 din 17 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 128 din 17 mai 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, reclamantul susţine că prima instanţă a făcut o greşită aplicare în speţă a prevederilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015, care prevăd condiţiile cu caracter general pe care trebuie să le întrunească o cheltuială pentru a fi declarată eligibilă, reţinând eronat că reclamantul nu a făcut dovada respectării prevederilor Ghidului solicitantului CAP. 5 Alte cheltuieli, 5.1 Organizare de şantier, 5.1.1. Lucrări de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier.

În realitate, condiţiile legale de eligibilitate au fost îndeplinite, întrucât cheltuielile au fost angajate de beneficiar între 1 ianuarie 2014 şi 31 decembrie 2023, facturile fiscale au fost emise conform prevederilor legale incidente, în acord cu prevederile programului şi contractului de finanţare, fiind ataşate cererii de rambursare, iar cheltuielile privind organizarea de şantier sunt incluse în bugetul proiectului în categoria cheltuieli eligibile.

Mai arată recurentul-reclamant că cheltuielile aferente organizării de şantier sunt rezonabile şi necesare pentru asigurarea derulării contractului, contravaloarea lor a fost înregistrată în contabilitatea beneficiarului şi au fost decontate conform cerinţelor documentaţiei de atribuire, potrivit căreia organizarea de şantier nu va depăşi 1% din valoarea de execuţie.

Apreciază, contrar susţinerilor primei instanţe, că cheltuielile aferente organizării de şantier au îndeplinit toate condiţiile de eligibilitate, fiind respectate prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 şi, astfel, nu a existat un impact asupra bugetului UE şi a bugetului de stat. În opinia sa, criticile echipei de verificare sunt formale, neregula reţinută nu are influenţă asupra îndeplinirii contractului şi nu creează prejudicii finanaciare/materiale/legale niciuneia dintre părţi în derularea contractului.

Subliniază şi că, în procedura de atribuire, a fost întocmit Raportul procedurii nr. x/19.11.2015, vizat fără observaţii de ANAP.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte relevante

La termenul de judecată din 29 noiembrie 2023, Înalta Curte a luat act de intervenirea transmisiunii legale a calităţii de intimat-pârât, de la Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) către Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 170/12.12.2022.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prealabil examinării motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a contestat actele administrative atât din perspectiva aplicării corecţiei financiare de 5% din valoarea contractelor subsecvente verificate, aplicată conform Notei de neconformitate nr. x/29.09.2017, cât şi din perspectiva reţinerii de către organul de control a caracterului neeligibil al cheltuielilor organizării de şantier, conform Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x, înregistrată la AMPOR sub nr. x din 08.03.2018.

Prima instanţă a constatat că acţiunea este neîntemeiată sub ambele motive de nelegalitate înfăţişate de reclamant, însă recursul declarat de reclamant vizează doar caracterului neeligibil a cheltuielilor cu organizarea de şantier, nefiind formulate critici cu privire la corecţia financiară, faţă de care instanţa de fond a reţinut incidenţa autorităţii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 2154/05.07.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018. Singurul element care ar putea avea legătură cu această corecţie este menţionarea de către recurentul-reclamant a Raportului procedurii nr. x/19.11.2015, întocmit de ANAP, însă această trimitere succintă (o singură propoziţie) nu este nici precedată şi nici urmată de o dezvoltare a eventualelor motive de nelegalitate la adresa soluţiei instanţei de fond vizând corecţia aplicată conform notei de neconformitate, astfel încât, necorelându-se cu restul motivării căii de atac, menţionarea acestui raport are caracter pur formal şi nu confirmă voinţa reclamantului de a critica integral soluţia primei instanţe.

Astfel fiind, recursul va fi analizat în limitele cu care reclamantul a înţeles să învestească instanţa de control judiciar, respectiv doar în privinţa chestiunii litigioase a caracterului eligibil al unor cheltuieli.

Recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că cheltuielile aferente organizării de şantier au îndeplinit toate condiţiile de eligibilitate prevăzute cumulativ de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015, criticile echipei de control având caracter pur formal şi neexistând un prejudiciu.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate, atât prima instanţă cât şi intimatul-pârât reţinând corect că, pentru a putea considera eligibile cheltuielile de organizare de şantier, acestea trebuie să fie detaliate în situaţiile de lucrări ca articole de deviz care să se regăsească în lista lucrărilor de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier, astfel cum se prevede în Ghidul Solicitantului, precum şi să fie identificate valoric şi cantitativ pentru a putea verifica corespondenţa cu oferta financiară.

Potrivit Ghidului Solicitantului - Cap. 3.3 Eligibilitatea cheltuielilor, secţiunea Categorii de cheltuieli eligibile în cadrul acestor apeluri de proiecte, CAP. 5 Alte cheltuieli, 5.1. Organizare de şantier, 5.1.1. Lucrări de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier, "cheltuielile aferente realizării unor construcţii provizorii sau amenajări în construcţii existente, precum şi cheltuieli de desfiinţare a organizării de şantier: vestiare/barăci/spaţii de lucru pentru personalul din şantier; platforme tehnologice/dezafectarea platformelor tehnologice; grupuri sanitare; rampe de spălare auto; depozite pentru materiale; fundaţii pentru macarale; reţele electrice de iluminat şi forţă; căi de acces; branşamente/racorduri la utilităţi; împrejmuiri; panouri de prezentare; pichete de incendiu; cheltuieli pentru desfiinţarea organizării de şantier, inclusiv cheltuielile necesare readucerii terenurilor ocupate la starea lor iniţială, la terminarea execuţiei lucrărilor de investiţii, cu excepţia cheltuielilor aferente pct. 1.2. Amenajări pentru protecţia mediului şi aducerea terenului la starea iniţială; cheltuielile aferente construcţiilor provizorii pentru protecţia civilă."

Prin caietul de sarcini, UAT Sectorul 3 a solicitat, prin lista de cantităţi aferentă organizării de şantier, o singură linie de deviz ce înglobează "Baracă, corp WC, container, panou identificare, cantitate 1, preţ unitar total "1% din C+M", iar oferta financiară a Executantului prezintă cheltuielile cu lucrările de organizare de şantier drept "Cota organizare de şantier: 1%", fără alte detalieri. Totodată, în situaţiile de lucrări, suma aferentă organizării de şantier este menţionată ca o sumă globală - "organizare de şantier 1%".

Aşadar, cheltuielile referitoare la organizarea de şantier nu sunt detaliate pe articole de deviz, nici cantitativ şi nici valoric, nefiind posibilă justificarea concretă a fiecărei cheltuieli, prin raportare la caracterul necesar sau nu pentru lucrările contractate. Cheltuielile în discuţie au fost propuse în ofertă de agenţii economici şi acceptate de UAT Sectorul 3 ca un procent de 1% din valoarea lucrărilor, ulterior fiind menţionate în situaţia de lucrări tot sub formă procentuală, fără alte detalieri, ceea ce face imposibilă verificarea includerii lor în lista categoriilor de cheltuieli eligibile cu organizarea de şantier, detaliate în ghid.

În aceste condiţii, în mod corect s-a constatat că aceste cheltuieli nu respectă dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015, care dispun că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: să fie angajată de către beneficiar şi plătită de acesta în condiţiile legii între 1 ianuarie 2014 şi 31 decembrie 2023; să fie însoţită de facturi emise în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale sau a statului în care acestea au fost emise ori de alte documente contabile pe baza cărora se înregistrează obligaţia de plată şi de documente justificative privind efectuarea plăţii şi realitatea cheltuielii efectuate, pe baza cărora cheltuielile să poată fi verificate/controlate/auditate, cu respectarea prevederilor art. 131 alin. (2) şi (4) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013; să fie în conformitate cu prevederile programului; să fie în conformitate cu contractul/decizia/ordinul de finanţare, încheiat între autoritatea de management sau organismul intermediar şi beneficiar, cu respectarea art. 65 alin. (11), art. 70, art. 71, art. 125 alin. (1) şi art. 140 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013. Or, cheltuielile cu organizarea de şantier nu respectă condiţiile de a fi angajate în conformitate cu prevederile programului, nu pot fi verificate din punct de vedere al realităţii şi necesităţii lor şi nici din punct de vedere al conformităţii cu contractul de finanţare.

Prin semnarea contractului de finanţare încheiat cu intimatul-pârât, reclamantul s-a angajat să respecte prevederile programului de finanţare, inclusiv cele ale Ghidului solicitantului, prevederile H.G. nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune 2014-2020, precum şi dispoziţiile legale în materia achiziţiilor publice, iar în speţă s-a demonstrat că recurentul-reclamant nu a respectat prevederile Ghidul Solicitantului şi ale H.G. nr. 399/2015, solicitând decontarea unor cheltuieli neeligibile, care nu respectă programul de finanţare.

Cât priveşte argumentul inexistenţei unui prejudiciu adus bugetului UE, Înalta Curte constată că refuzul legal al intimatului-pârât de a deconta cheltuielile de şantier neeligibile, exprimat în cuprinsul informării atacate, este justificat tocmai de necesitatea evitării creării acestui prejudiciu. Contrar susţinerilor intimatului-pârât, decontarea unor cheltuieli care nu respectă programul de finanţare şi legislaţia incidentă ar fi împrejurarea determinantă a creării unui prejudiciu în bugetul din care se finanţează lucrările, iar nu respingerea acestora la rambursare.

Pentru toate aceste aspecte, constatând că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a în speţă a dispoziţiilor H.G. nr. 399/2015 raportat la prevederile Ghidul Solicitantului, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 128 din 17 mai 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.