CNA's refusal to sanction broadcast for privacy violation as unjustified administrative act vs. procedural quorum deficiency under Law no. 554/2004

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 septembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului ("CNA", "Consiliul"), a solicitat anularea Deciziei nr. 5707 RF emisă în data de 02.09.2021 şi obligarea pârâtului la emiterea unei decizii de sancţionare, prin care sa dispună atât aplicarea unei amenzi contravenţionale postului de televiziune B., cât şi difuzarea de către acest post de televiziune a sancţiunii în următoarele 24 ore de la comunicare, sonor şi vizual, de cel puţin 3 ori, în intervalul orar 18-22, din care o dată în principala emisiune de ştiri.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 769 din 15 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 769 din 15 aprilie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, reclamantul susţine că sentinţa atacată este nemotivată şi a fost dată cu greşita interpretare şi aplicare a art. 73 şi 73 din C. civ., art. 8 din Convenţia EDO şi art. 15 din Legea nr. 504/2002.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant apreciază că instanţa de fond nu a avut în vedere argumentele prezentate în cerere, nu a analizat îndeplinirea sau nu a condiţiilor răspunderii civile delictuale şi nu a avut în vedere materialul probator administrat în cauză, fiind astfel încălcat dreptul la un proces echitabil, prevăzut de dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Consideră că prima instanţă a reluat apărările CNA în considerentele sentinţei şi nu a procedat la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă. Astfel, instanţa nu a motivat de ce anume adresa de răspuns emisă de CNA la sesizarea reclamantului poate substitui obligaţia de emitere a unei decizii conform art. 15 din Legea nr. 504/2002 şi nu a oferit o motivare amplă asupra criticilor prin care reclamantul susţinea că CNA trebuia să emită o decizie în cuprinsul căreia să se regăsească motivat votul fiecărui membru al Consiliului, rezumându-se să reţină că nu se poate lua o decizie doar cu votul a 3 membri, dar fără a motiva de ce această împrejurare conduce la consecinţa neemiterii unei decizii. Totodată, instanţa nu a răspuns motivat tuturor susţinerilor reclamantului.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 9 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a CNA, apreciind că argumentul numărului de voturi nu este suficient pentru a se considera că CNA a motivat în fapt şi în drept refuzul de a sancţiona. Astfel, decizia contestată este nemotivată, nu cuprinde argumente din care să reiasă necesitatea şi oportunitatea nesancţionării postului de televiziune, prezintă argumente străine de aspectele semnalate de reclamant, este generală şi sumară.

Consideră că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că, în speţă, nu poate fi analizată adresa de nesancţionare prin raportare la art. 72 şi 73 din C. civ. şi art. 8 din Convenţia EDO, referitoare la dreptul la demnitate, la propria imagine şi la viaţă privată, întrucât CNA nu ar avea decât atribuţiile prevăzute de art. 88-95 din Legea nr. 504/2002, iar cadrul procesual este limitat la analiza de legalitate a adresei contestate. Recurentul-reclamant reiterează argumentele de fond, referitoare la vătămarea ce pretinde a-i fi fost produsă prin difuzarea emisiunii, făcând trimitere la afirmaţiile moderatorilor emisiunii, la scopul cu care aceste afirmaţii au fost făcute, la efectele asupra imaginii şi reputaţiei reclamantului şi la obligaţiile deontologice ale jurnalistului, pretins încălcate prin modalitatea de prezentare a faptelor ce au făcut obiectul emisiunii "România, te iubesc!".

Susţine şi greşita interpretare şi aplicare a art. 15 din Legea nr. 504/2002, apreciind că instanţa de fond a reţinut eronat că, în situaţia în care nu se întruneşte cvorumul necesar de voturi, CNA nu este obligat să soluţioneze sesizarea printr-o decizie/instrucţiune sau recomandare. Pentru a îndeplini obligaţia de transparenţă, sesizarea adresată Consiliului trebuie soluţionată printr-un act administrativ motivat, respectiv o decizie care să cuprindă atât soluţia de respingere, cât şi motivele care au stat la baza ei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la criticile circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte le va respinge, ca nefondate, constatând că sentinţa recurată satisface exigenţele cerinţei legale a motivării hotărârii judecătoreşti, în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, prima instanţă a analizat în mod complet argumentele şi apărările formulate de părţi, inclusiv cele aparţinând reclamantului şi a expus în mod corespunzător raţionamentul care a condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii. Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate corespund poziţiei procesuale exprimate de pârâtul CNA nu reprezintă o necercetare a cauzei în sensul neanalizării susţinerilor reclamantului, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinţei reiese că au fost avute în vedere toate susţinerile părţilor.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză, obligaţie îndeplinită în prezenta speţă. Caracterul pretins sumar al motivării unei hotărâri judecătoreşti nu determină cu necesitate nelegalitatea actului, prezentarea considerentelor care susţin soluţia nefiind o chestiune de volum, iar în speţă, motivarea sentinţei recurate cuprinde argumente suficiente, care confirmă analiza efectivă a cauzei şi a susţinerilor tuturor părţilor.

Cât priveşte argumentul neanalizării integrale sau nevalorificării probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată, pe de-o parte, că recurentul-reclamant nu a precizat ce mijloace probatorii au fost omise din analiza instanţei de fond. Pe de altă parte, trebuie subliniat că în calea extraordinară de atac a recursului instanţa de control judiciar este chemată să analizeze legalitatea hotărârii contestate prin prisma cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar între acestea nu se înscrie un motiv referitor la modul de interpretare şi apreciere a probelor de către prima instanţă, care reprezintă un aspect de temeinicie, iar nu de nelegalitate al sentinţei recurate.

A mai susţinut recurentul-reclamant că instanţa de fond nu a analizat îndeplinirea sau nu a condiţiilor răspunderii civile delictuale în speţă. Nici acest argument nu conturează pretinsa nemotivare şi neanalizare efectivă a cauzei, în condiţiile în care aspectele referitoare la invocata faptă delictuală a postului de televiziune, faţă de care a fost formulată sesizarea adresată CNA, nu făceau obiectul de analiză al instanţei de fond. Curtea de apel a fost învestită cu verificarea legalităţii adresei nr. x RF din 02.09.2021 (pe care reclamantul a considerat-o a avea natura unei decizii), prin care intimatul-pârât i-a comunicat reclamantului că nu a fost întrunit numărul necesar de voturi pentru a se dispune o sancţiune faţă de postul de televiziune. Aşadar, obiectul examinării instanţei îl constituie refuzul pârâtului de a emite o decizie de sancţionare (act administrativ asimilat), iar nu o decizie de sancţionare propriu-zisă (act administrativ tipic), aspectele privitoare la caracterul delictual al faptelor sesizate de reclamant neputând fi analizat în acest cadru procesual obiectiv şi subiectiv. Judecătorul cauzei avea posibilitatea de a cenzura acest refuz, dacă îl considera nejustificat, iar nu de a se substitui autorităţii pârâte în atribuţiile sale legale de verificare a caracterului presupus delictual al faptelor sesizare de reclamant.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că sentinţa recurată îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi respectă principiul dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât judecătorul fondului a expus de o manieră suficientă considerentele care au fundamentat soluţia adoptată, asupra cărora instanţa de recurs se va apleca odată cu verificarea incidenţei pct. 8 al art. 488 alin. (1) din acelaşi cod.

II.2. Referitor la criticile circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le va respinge, de asemenea, ca nefondate.

În esenţă, recurentul-reclamant reiterează argumentul nemotivării actului emis de intimatul-pârât CNA, din perspectiva faptelor sesizate şi a întrunirii condiţiilor legale de atragere a răspunderii postului de televiziune pentru încălcarea dreptului reclamantului la demnitate, la propria imagine şi la viaţă privată, apreciind că nu există un motiv justificat pentru neemiterea de către Consiliu a unei decizii sancţionatorii.

Înalta Curte constată că toate argumentele recurentului-reclamant pornesc de la premisa eronată că adresa nr. x RF din 02.09.2021 reprezintă o decizie emisă de CNA în condiţiile art. 15 din Legea nr. 504/2022. În realitate, prin acest act intimatul-pârât a comunicat reclamantului că, în şedinţa Consiliului din 31.08.2021 în care a fost analizată sesizarea, a existat o propunere de sancţionare a radiodifuzorului cu somaţie publică, dar aceasta nu a fost adoptată întrucât nu a întrunit numărul necesar de voturi. Astfel cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, adresa comunicată nu reprezintă o decizie emisă conform art. 15 din Legea nr. 504/2022, ci un răspuns la sesizarea reclamantului, respectiv un act administrativ asimilat constând în refuzul emiterii actului administrativ tipic (decizia de sancţionare). Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2022, "În îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucţiuni şi recomandări, în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul a cel puţin 6 membri.", iar în speţă nu a fost întrunit numărul de voturi necesare adoptării unei decizii.

Din această perspectivă, sunt neîntemeiate toate celelalte susţineri ale recurentului-reclamant, începând cu critica nemotivării actului administrativ. Pretinsa nemotivare invocată de recurentul-reclamant se raportează la conţinutul actului administrativ tipic - decizia de sancţionare a radiodifuzorului, or, câtă vreme nu suntem în prezenţa unui astfel de act, ci a unui refuz de emitere a unei decizii, condiţia motivării trebuie analizată prin prisma art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 54/2004, referitoare la refuzul nejustificat de emitere a unui act administrativ, iar nu prin prisma art. 9 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al CNA (potrivit căruia deciziile Consiliului trebuie motivate în fapt şi în drept).

În acest sens, Înalta Curte reţine că adresa contestată conţine o motivare clară a refuzului exprimat de autoritatea publică, indicând etapele procedurale urmate în examinarea sesizării formulate de reclamant (analizarea Raportului de monitorizare întocmit de direcţia de specialitate pentru emisiunea " Romania, te iubesc!" din 25.04.2021, vizionarea secvenţelor relevante de către membrii Consiliului, audierea punctului de vedere al reprezentantului postului, purtarea dezbaterilor) şi rezultatul acestora, respectiv neîntrunirea numărului de voturi necesar adoptării unei decizii conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Neîntemeiată este şi critica prin care se susţine că adresa de răspuns nu cuprinde motive referitoare la necesitatea şi oportunitatea nesancţionării postului de televiziune. Astfel cum s-a arătat anterior, textul de lege impune un număr de minim de 6 voturi pentru adoptarea unei decizii de sancţionare, iar exprimarea votului individual de către membrii Consiliului se regăseşte în Procesul-verbal al şedinţelor din 31 august 2021 şi 2 septembrie 2021, din care rezultă că numai 3 membri au votat în sensul aplicării sancţiunii. Or, recurentul-reclamant nu a indicat niciun text de lege care să impună redarea, în cuprinsul adresei de răspuns prin care i s-a adus la cunoştiinţă rezultatul verificărilor realizate de Consiliu, a motivelor vizând necesitatea şi oportunitatea sancţionării sau nu a radiodifuzorului. Prezentarea acestor motive ar fi relevantă doar în situaţia emiterii unei decizii, fiind aspecte de natură a contura existenţa faptei şi de a justifica soluţia de aplicare a sancţiunii.

Nu poate fi reţinut nici argumentul greşitei interpretări şi aplicări a art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la principiul transparenţei, în sensul necesităţii emiterii unei decizii chiar în ipoteza nedispunerii unei sancţiuni la adresa radiodifuzorului. Conform acestui text de lege, anterior citat, întrunirea numărului minim de 6 voturi condiţionează însăşi emiterea deciziei, iar nu doar soluţia dispusă, norma legală prevăzând că CNA "emite decizii" în condiţiile de prezenţă şi cvorum specificate. Aşadar, într-o interpretare corectă a textului de lege, rezultă că deciziile se emit în cazul întrunirii numărului de voturi necesar în vederea dispunerii unei sancţiunii, iar în lipsa întrunirii cerinţelor de cvorum, intimatul-pârât nu emite actul administrativ tipic, ci comunică titularului sesizării refuzul emiterii deciziei, act administrativ asimilat care poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte aspectele referitoare la încălcarea dreptului recurentului-reclamant la demnitate, la propria imagine şi la viaţă privată, respectiv a posibilităţii instanţei de judecată de a constata această încălcare şi de a obliga autoritatea pârâtă la emiterea unei decizii de sancţionare, Înalta Curte le constată, de asemenea, nefondate, prin raportare la prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc măsurile ce pot fi dispuse de instanţa de contencios administrativ. După cum s-a arătat anterior, în speţă instanţa este învestită cu analiza refuzului CNA de a emite o decizie de sancţionare a radiodifuzorului (refuz pe care atât prima instanţă, cât şi instanţa de recurs l-au apreciat a avea caracter justificat, concluzionând că respectă prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004). Acesta este motivul pentru care, în prezentul cadru procesual obiectiv şi subiectiv, nu pot fi analizate aspectele sesizate de recurentul-reclamant cu privire la încălcarea drepturilor sale, din perspectiva condiţiilor răspunderii civile delictuale, obiectul analizei formându-l doar adresa de răspuns nr. 5707 RF din 02.09.2021, respectiv refuzul exprimat de autoritate de a emite o decizie sancţionatorie, iar nu decizia propriu-zisă. Chiar în ipoteza constatării caracterului nejustificat al acestui refuz, instanţa nu ar fi putut dispune decât reanalizarea sesizării de către Consiliu, iar nu obligarea autorităţii, direct, la emiterea unei decizii de sancţionare a radiodifuzorului, o altfel de soluţie reprezentând o interferenţă în atribuţiile legale ale altei autorităţi publice.

Faţă de toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este dispusă în acord cu normele de drept materiale incidente cauzei, criticile recurentului-reclamant nefiind apte să conducă la reformarea sentinţei recurate

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 769 din 15 aprilie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.