State liability for damages from unconstitutional health insurance contributions on pensions

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 decembrie 2022, pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat, în condiţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

(i) să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime prin măsura reglementată de art. XXIV punctele 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin modificarea Codul fiscal prin aplicarea cotei de contribuţie la sistemul de sănătate de 10%, în cazul pensiilor ce depăşesc suma lunară de 4000 RON;

(ii) obligarea pârâtului să asigure fonduri pentru restituirea sumelor reţinute din pensie cu titlu de CASS începând cu luna ianuarie 2022 şi până la momentul încetării reţinerii, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi cu plata şi a dobânzii legale penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Totodată, reclamanta a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. XXIV punctele 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021, în raport cu dispoziţiile art. 44, art. 47, art. 115, art. 125 şi art. 56 din Constituţia României.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 22 din 27 februarie 2023, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca nefondată, excepţia de netimbrare a cererii de chemare în judecată, invocată de pârât prin întâmpinare;

(ii) a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât prin întâmpinare;

(iii) a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantei de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021;

(iv) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

(v) a dispus obligarea pârâtului Guvernul României la despăgubiri către reclamantă constând în indexarea cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite în temeiul O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate şi în contravaloarea dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în perioada 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului;

(vi) a respins restul pretenţiilor formulate ca fiind rămase fără obiect.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 22 din 27 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de obligare a Guvernului României la plata către reclamantă a despăgubirilor constând în contravaloarea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate reţinute în perioada ianuarie 2022-27.12.2022, precum şi a dobânzilor legale aferente acestor sume.

În motivarea recursului, pârâtul susţine că prima instanţă a dispus în mod greşit în sarcina sa o obligaţie de plată, atât timp cât Guvernul României nu are capacitate juridică civilă, putând sta în judecată, în calitate de pârât, doar în litigiile de contencios administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, astfel cum rezultă din prevederile art. 102 şi 108 din Constituţie. Raporturile juridice la care participă Guvernul României nu pot avea natură civilă, ci doar administrativă, prin aceasta înţelegându-se raporturi care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voinţă a acestui organ al administraţiei publice centrale, realizate în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice. Aceste alegaţii sunt confirmate şi de prevederile art. 187 şi urm din Legea nr. 287/2009, dar şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi în materie. Astfel fiind, Guvernul României, ca organ colegial, nu are capacitate juridică civilă, iar în situaţia în care ar cădea în pretenţii, fiind obligat la plata unor sume de bani către reclamantă, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire.

Susţine recurentul-pârât că Guvernul României nu are atribuţii în calcularea şi reţinerea din pensii a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate şi nu poate fi obligat să plătească despăgubirile solicitate prin acţiune, câtă vreme sumele au fost calculate şi reţinute de casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale. Competenţa restituirii sumelor reţinute este dată prin lege, în mod expres, în sarcina caselor de pensii, conform O.U.G. nr. 4/2023, astfel că Guvernul României nu poate fi obligat nici la restituirea sumelor reţinute, nici a accesoriilor constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală, în condiţiile în care, potrivit art. 1 alin. (4) din O.G. nr. 13/2011, debitorului obligaţiei băneşti principale îi revine şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente.

Mai învederează recurentul-pârât că, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, cererea reclamantei este lipsită de interesul susţinerii sale, care, conform art. 32 alin. (1) C. proc. civ., trebuie să îndeplinească cerinţa de a fi actual atât la data promovării, cât şi pe parcursul soluţionării acţiunii. Cererea este lipsită şi de obiect, câtă vreme intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023 transpune obligaţia dispusă în sarcina pârâtului prin titlul executoriu, neputându-se susţine că solicitarea de către reclamantă a penalităţilor ar mai avea obiect.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. nu a depus întâmpinare faţă de recursul declarat de pârâtul Guvernul României.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a susţinut existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

În acest sens, reclamanta a formulat prezenta acţiune, în condiţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, invocând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor din cuprinsul O.U.G. nr. 130/2021, pe care le consideră a fi vătămătoare şi solicitând restituirea sumelor reţinute conform acestui act normativ, actualizate cu rata inflaţiei, precum şi plata dobânzii legale penalizatoare aferente acestor sume.

Prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantei A. a rămas fără obiect, în ceea ce priveşte sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, a admis acţiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici care pot fi rezumate ca referindu-se la: a) lipsa capacităţii juridice civile; b) lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii; c) rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes.

În ceea ce priveşte pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamantă în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamantei nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantei sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri şi în acord cu considerentele primei instanţe, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cerere de chemare în judecată formulată de reclamanta A. este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamanta.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamantă, au fost efectuate de Casa Judeţeană de Pensii Galaţi, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamantă şi casa judeţeană de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă constatând lipsa de obiect a pretenţiilor vizând restituirea sumelor reţinute). Astfel fiind, obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor judeţene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamantei de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantei, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect şi nu mai subzistă interesul intimatei-reclamante de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamantă prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, reţinute în perioada 01.01.2022-27.12.2022, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 22 din 27 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.