Challenge to health ministry order: scope of administrative judicial review and compliance with public consultation duties under Law No. 52/2003

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea ce face obiectul prezentului dosar, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 1312 din 22 iulie 2020.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 305 de la data de 19 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au fost respinse excepţiile de inadmisibilitate, lipsei calităţii procesuale pasive, lipsei de interes; a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL SĂNĂTĂŢII şi AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE MANAGEMENT AL CALITĂŢIIÎN SĂNĂTATE, având ca obiect anularea Ordinului nr. 1312/22.07/2020 emis de pârâţi; s-a respins cererea pârâtului ANMCS de aplicare a amenzii judiciare reclamantului.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei amintite, reclamantul A. a declarat recurs, solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii primei instanţe care este netemeinică şi nelegală, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivare, partea recurentă a susţinut că nu i-au fost comunicate întâmpinările de la dosar, iar înscrisurile depuse în probaţiune sunt semnate, respectiv, trimise de persoane care nu au calitate de reprezentant al pârâţilor. În consecinţă, i-a fost încălcat dreptul fundamental la apărare şi a fost încălcată contradictorialitatea specifică procesului civil.

A mai invocat încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, iar instanţa, prin respingerea cererilor sale, a încurajat atitudinea pârâţilor. A solicitat instanţei de control judiciar să observe că ANMCS nu are în subordine niciun spital care să poată să iniţieze vreun ordin pentru organizarea posturilor acestuia, iar organizarea/restructurarea posturilor din spitale s-a efectuat în mod abuziv.

Doar Ministerul Sănătăţii poate emite ordine de organizare cu privire la spitalele subordonate acestuia, iar din actul administrativ criticat reiese că ministerul a fost indus în eroare de ANMCS pentru a participa la emiterea unui ordin, care este ilegal şi neconstituţional deoarece se afirmă că a fost iniţiat de către ANMCS iar nu de către minister.

Astfel, ministerul avea obligaţia să iniţieze singur acest ordin numai pentru spitalele aflate în subordine cu respectarea transparenţei decizionale şi nefiind manipulat de o altă instituţie (ANMCS), deoarece iniţierea actului normativ se face de către autorităţile prevăzute în anexa nr. 2 a H.G. nr. 529/2010.

Prin art. 1 din Legea NR. 52/2003 se stabilesc regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi a altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Astfel, instanţa a omis faptul că ordinul nu este de competenţa niciunuia dintre emitenţi în cazul spitalului aflat în subordinea autorităţilor locale.

A mai efectuat recurentul-reclamant o serie de menţiuni cu privire la scopul Legii nr. 52/2003 şi la principiile care stau la baza acestui act normativ. Prin art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003 se consacră dreptul de informare si consultare a cetăţenilor în procesul de elaborare a actelor normative, drepturi încălcate de autorităţi şi ignorate de către instanţă. Dacă spitalul ar fi fost informat de către autorităţii că elaborează un astfel de ordin, potrivit art. 39 alin. (1) lit. h) din Codul muncii care priveşte dreptul la informare şi consultare, ar fi fost informat şi personalul vizat pentru a-şi exercita drepturile prevăzute de legea transparenţei decizionale. În mod greşit, instanţa de fond a afirmat că în cererea de chemare în judecată doar se reproduce o dispoziţie legală fără a se arăta în concret de ce era necesară analiza şi avizarea ordinului criticat de către consiliul local în subordinea căruia se află spitalul al cărui angajat este reclamantul, în contextul concret al speţei. În temeiul art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003, instanţa în mod greşit a apreciat că în speţă drepturile consacrate de aceste texte de lege în favoarea reclamantului nu au fost încălcate în procedura de elaborare a Ordinului nr. 1312/2020.

A invocat recurentul şi dispoziţiile art. 249 alin. (21) şi (22) din Legea nr. 249/2006 şi a susţinut că instanţa de fond în mod eronat a apreciat că ordinul a cărei anulare se solicită are ca fundament aceste prevederi legale şi dispoziţiile art. 17 din Legea nr. 185/2017 privind asigurarea calităţii în sistemul de sănătate.

Totodată, Ministerul Sănătăţii avea obligaţia să publice un anunţ de dezbatere publică de ordin pentru spitalele subordonate, iar nu ANMCS.

Contrar susţinerilor instanţei nu a fost asigurată respectarea drepturilor de informare şi consultare recunoscute în favoarea reclamantului de către art. 1, 2, 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003.

A mai arătat partea recurentă că site-ul Internet pe care a fost publicat ordinul contestat este un site nelegal al autorităţii pârâte, sens în care comunicarea ordinului nu a fost valabil realizată pentru ca reclamantul să aibă posibilitatea să-şi exercite drepturile procedurale.

Faţă de toate aceste motive, recurentul-reclamant a solicitat examinarea hotărârii sub toate aspectele, impunându-se admiterea recursului cu modificarea sau casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare prin care a solicitat anularea cererii de recurs, pe cale de excepţie, ca fiind nulă, iar pe fondul cauzei ca nefondată. Partea intimată a precizat că se impune menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile pronunţate de prima instanţă, aceasta fiind dată cu respectarea dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Întâmpinare în cauză a formulat şi intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate prin care a solicitat anularea recursului iar, în condiţiile în care instanţa de control judiciar va trece peste excepţia de nulitate, a solicitat ca prezenta cale de atac să fie respinsă ca nefondată. Partea intimată a arătat că hotărârea primei instanţe este legală şi se impune a fi menţinută, niciuna dintre criticile aduse pe calea recursului nefiind aptă a conduce la desfiinţarea acesteia.

2. Soluţia instanţei de control judiciar asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-reclamant A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) prevede "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: ... 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; … 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că, prin intermediul recursului, se urmăreşte a se supune Înaltei Curţi conformitatea hotărârii primei instanţe cu normele de drept aplicabile în raport şi de motivele de casare expres şi limitativ prevăzute de lege.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte, cu privire la excepţia de netimbrare a căii de atac, astfel cum a fost reţinută spre soluţionare în partea introductivă a prezentei decizii, observă că cererea introductivă de instanţă este scutită de achitarea taxei judiciare de timbru în temeiul art. 14 din Legea nr. 52/2003, după cum a menţionat explicit şi prima instanţă în conţinutul sentinţei recurate. Or, potrivit art. 28 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cererea de recurs este, de asemenea, scutită de obligaţia de achitare a taxelor judiciare de timbru.

Totodată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge excepţia de nulitate invocată de partea intimată-pârâtă sub aspectul motivării, calea de atac conţinând critici susceptibile de a se circumscrie motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Astfel, art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. prevede obligaţia părţii recurente să indice motivele de casare/nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Motivele de nelegalitate/casare se identifică la art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C. proc. civ., iar în analiza în concret a ceea ce înseamnă motiv de nelegalitate/casare nefiind esenţială indicarea textului legal, ci dezvoltarea punctului respectiv de la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În cauza de faţă, calea de atac formulată de recurentul-reclamant a menţionat critici aduse cu privire la hotărârea atacată, iar din analiza acestora rezultă că se recurează soluţia primei instanţe sub aspectul interpretării şi aplicării normelor de drept procesual, respectiv substanţial.

Aşadar, prin cererea de recurs s-au indicat critici de nelegalitate susceptibile de a se circumscrie motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., iar acele critici privesc soluţia primei instanţe.

Măsura în care acele critici dezvoltate în cererile de recurs se bucură de temeinicie nu constituie un argument pentru susţinerea excepţiei de nulitate a recursului, ci se analizează în legătură cu fondul căii de atac formulate.

În ce priveşte referirile părţii recurente la aspectele de fapt ale procesului sau chestiuni de temeinicie a hotărârii, acestea nu sunt prin ele însele apte a determina sancţiunea nulităţii recursului exercitat, câtă vreme în conţinutul acestuia se identifică şi motive privind aplicarea, respectiv interpretarea dreptului material incident, ci acele critici referitoare la netemeinicia sentinţei sau la aspectele de fapt pretins greşit stabilite vor fi înlăturate punctual ca incompatibile cu controlul de legalitate permis a se efectua în recurs, în măsura în care nu sunt subsidiare acestuia din urmă.

În consecinţă, excepţia de nulitate a recursului nu se confirmă.

Cât priveşte invocarea de către partea recurentă prin răspunsul la întâmpinare a unei excepţii a lipsei dovezii calităţii de reprezentant pentru dl. B., în calitate de semnatar al întâmpinării pentru autoritatea intimată-pârâtă, Înalta Curte o va respinge, arătând că persoana respectivă a procedat la semnare în calitate de Preşedinte al Autorităţii Naţionale de Management al Calităţii în Sănătate (ANMCS), reprezentant legal al instituţiei potrivit deciziei prim-ministrului Guvernului României nr. 505/2021, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 965/2021. De asemenea, referitor la semnarea întâmpinării amintite şi de către un consilier juridic, acesta din urmă nu rezultă a fi acţionat în calitate de reprezentant procesual, spre a fi necesară vreo împuternicire în raport cu instanţa judecătorească, ci a semnat ca urmare a întocmirii actului de procedură în cadrul atribuţiilor specifice de serviciu.

Recursul este nefondat.

Lecturând atent cererea de recurs, astfel cum a fost formulată de reclamantul-recurent A., instanţa de control judiciar constată că acesta a detaliat critici din perspectiva motivelor de casare/nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

În cadrul controlului de legalitate exercitat în calea de atac formulată de recurentul-reclamant, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs este nefondat, pe parcursul judecăţii în primă instanţă a procesului fiind respectate principiile de drept indicate în memoriul de recurs.

Astfel, în cadrul procedurii scrise şi în vederea iniţierii etapei cercetării procesului, Curtea de Apel Cluj a procedat inclusiv la comunicarea întâmpinării depuse la dosarul de fond de către pârâtul Ministerul Sănătăţii, odată cu citaţia trimisă pentru primul termen de judecată, potrivit dovezii ataşate la dosarul de fond, procedura de citare şi comunicare îndeplinindu-se prin poştă electronică.

În acest din urmă sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie observă corespondenţa prin e-mail efectuată cu partea reclamantă la 1 octombrie 2021, către adresa e-mail indicată expres de acesta din urmă.

Cât despre posibilitatea de a formula răspuns la întâmpinare, partea recurentă omite natura de normă specială a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004,c are la art. 17 prevede exclusiv comunicarea întâmpinării depuse în procedura scrisă, iar nu şi dreptul de a depune răspuns la întâmpinare ca act de procedură distinct.

În continuare, instanţa de control judiciar constată că partea reclamantă a procedat la modificarea cererii de chemare în judecată prin cerere adiţională înregistrată în dosar la 15 octombrie 2021, prin extinderea cadrului procesual pasiv şi cu pârâtul Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate (ANMCS), pârât care a depus întâmpinare în dosar la 5 noiembrie 2021, în timp ce termenul următor de judecată fusese acordat pentru 19 noiembrie 2021.

Or, art. 204 alin. (1) teza finală C. proc. civ. prevede în cazul modificării acţiunii că "... instanţa dispune amânarea pricinii şi comunicarea cererii modificate pârâtului, în vederea formulării întâmpinării, care, sub sancţiunea decăderii, va fi depusă cu cel puţin 10 zile înaintea termenului fixat, urmând a fi cercetată de reclamant la dosarul cauzei.". Aşadar, în ipoteza amintită, părţii reclamante nu i se comunică întâmpinarea depusă în raport de cererea modificatoare, ci îi incumba reclamantului obligaţia de a o cerceta la dosarul cauzei.

În orice caz, prin corespondenţă e-mail din 16 noiembrie 2021 părţii reclamante i-a fost transmisă de către prima instanţă şi întâmpinarea formulată în proces de pârâtul ANMCS.

În concluzie, se infirmă criticile recurentului-reclamant care pretinde că ar fi fost încălcate în ceea ce îl priveşte dreptul la apărare şi principiul contradictorialităţii.

Cât despre contestarea de către partea recurentă direct în recurs a calităţii de reprezentant a persoanelor care au semnat întâmpinările depuse de pârâţi în faţa instanţei de fond, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie învederează că potrivit art. 82 alin. (2) C. proc. civ. "Excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant înaintea primei instanţe nu poate fi invocată pentru prima oară în calea de atac". Altfel spus, reclamantului îi incumbă omisiunea de invocare a excepţiei corespunzătoare cu privire la actele de procedură formulate de părţile adverse, iar pasivitatea acestuia în cursul judecăţii de primă instanţă nu reprezintă un motiv care să infirme aplicarea normei procesuale amintite anterior şi spre a i se permite criticarea pentru prima dată în recurs a aspectului calităţii de reprezentant cu privire la judecata de fond.

În concluzie, motivul de recurs analizat este lipsit de temei.

În ceea ce priveşte motivul de casare/nelegalitate vizat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În concret, instanţa de control judiciar constată că reclamantul-recurent a dedus judecăţii o acţiune având ca obiect anularea Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 1312 din 22 iulie 2020, pretinzând că ar fi nelegal şi netemeinic.

Prima instanţă, apreciind neîntemeiate criticile de nelegalitate formulate de partea reclamantă, a respins cererea de chemare în judecată cu motivarea în esenţă că nu au fost încălcate, la emiterea ordinului criticat, dispoziţiile legale de la art. 7 alin. (1), (2) şi (8) din Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte, validând soluţia primei instanţe de judecată, reţine, contrar celor afirmate de recurentul-reclamant, că judecătorul fondului a efectuat aplicarea şi interpretarea corectă a dispoziţiilor legale incidente prin raportare la situaţia de fapt supusă analizei.

Dispoziţiile legale pe care recurentul-reclamant le consideră a fi fost încălcate de prima instanţă sunt prevăzute la art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi prevăd că "(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii. (2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ . . . . . . . . . .(8) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate potrivit alin. (4)".

Din interpretarea acestui text de lege, prima instanţă a reţinut în mod corect că art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003 consacră dreptul cetăţenilor de informare şi consultare în procesul de elaborare a actelor normative, norme legislative care nu au fost însă încălcate prin Ordinul nr. 1312/2020 emis de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii.

Analizând ansamblul materialului probator administrat, prima instanţă a constat că la data de 6 august 2018 pe site-ul ANMCS s-au publicat proiectul de ordin, referatul de aprobare, machete propunerii de ordin, indicându-se părţilor interesate unde pot transmite sugestiile şi propunerile în termen de 10 zile de la afişare.

Ulterior, un alt anunţ privind dezbaterea publică asupra unui proiect de ordin vizând organizarea şi funcţionarea structurii de management al calităţii în sănătate a fost postat pe site-ul ANMCS la data de 22 octombrie 2019, publicându-se ordinul, referatul de aprobare, precum şi menţiuni privind locul unde pot fi transmise sugestiile şi propunerile în termen de 10 zile de la afişare.

În sfârşit, la data de 22 iunie 2020 s-a publicat din nou un anunţ privind dezbaterea, consultarea publică asupra unui proiect de ordin vizând organizarea şi funcţionarea structurii de management al calităţii în sănătate pe site-ul ANMCS, publicându-se inclusiv un tabel de observaţii şi făcându-se menţiuni privind locul unde pot fi transmise sugestiile, propunerile în termen de 10 zile de la afişare.

Situaţia de fapt amintită a fost stabilită de prima instanţă pe bază de probe, ceea ce exclude caracterul arbitrar al aspectelor consemnate.

În acest context, Înalta Curte subliniază că lectura art. 20 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu denotă că legiuitorul ar fi înţeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare al acesteia şi soluţiile în caz de admitere a recursului. În consecinţă, dreptul procesual comun al art. 483, art. 486 şi art. 488 C. proc. civ. este aplicabil şi în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ, astfel că partea recurentă nu este îndreptăţită şi la un control judiciar de temeinicie, adică sub aspectul situaţiei de fapt stabilite de prima instanţă, ci doar de legalitate.

De altfel, în jurisprudenţa sa, prin decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 98 din 6 februarie 2015, Curtea Constituţională a României a respins o excepţie de neconstituţionalitate în legătură cu acest aspect, arătând că "în lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului".

Or, ab initio, este inadmisibilă orice critică formulată în recurs de partea recurentă-reclamantă prin care se contestă situaţia de fapt stabilită de prima instanţă, inclusiv prin analiza probelor administrate, adică un control de temeinicie solicitat de recurent în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent. Altfel spus, modul în care judecătorul fondului evaluează probele administrate în cursul judecăţii de primă instanţă în vederea stabilirii situaţiei de fapt excedează controlului de legalitate permis în calea de atac extraordinară a recursului, privind temeinicia hotărârii respective.

În acest context, Înalta Curte constată că nu au fost încălcate drepturile la informare şi consultare recunoscute reclamantului-recurent de textul de lege amintit anterior, existând o informare din oficiu asupra acestui proiect de ordin şi fiind consultaţi cetăţenii cu privire la conţinutul său, aceştia având posibilitatea reală de a transmite punctul de vedere asupra proiectului de ordin lansat în dezbatere publică şi apoi, în limita opţiunii personale, de a participa activ în procesul de elaborare a ordinului litigios.

În acelaşi timp, Înalta Curte constată că a fost respectat şi art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, anunţul privind elaborarea ordinului fiind adus la cunoştinţa publicului, acesta cuprinzând un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ ce urmează a fi adoptat.

Nu sunt de natură să determine admiterea căii de atac formulate criticile din recurs prin care se face referire la obligaţia autorităţii publice de a afişa proiectul de act normativ la sediul propriu şi de-al transmite către mass-media centrală sau locală, după caz.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 prevede că "Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.". Aşadar, acţiunea aflată la dispoziţia persoanei interesate este specifică acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv, fiind condiţionată de dovedirea unei vătămări.

După cum a stabilit prima instanţă în cadrul situaţiei de fapt, informaţiile vizate de art. 7 din Legea nr. 52/2003 au beneficiat de o formă de publicitate reală, prin publicare/postare pe site-ul Internet al intimatei-pârâte. Eventuala omisiunea de afişare la sediu şi/sau de transmitere către mass-media nu este de natură să determine în mod incontestabil vătămarea recurentului-reclamant.

Pe de o parte, după cum a arătat prima instanţă, recurentul-reclamant nu a susţinut că, deşi ar fi verificat în locurile menţionate existenţa respectivului anunţ, nu l-ar fi identificat pentru a putea lua cunoştinţă de conţinutul informaţiilor relevante.

Pe de altă parte, obligaţia legală este de transmitere a informaţiilor amintite către mass-media, iar nu de asigurare a publicării lor în mass-media, cu atât mai puţin recurgerea în mod absolut de către autoritatea publică la o informare prin intermediul tuturor mijloacelor de presă scrisă şi audiovizual, după cum pretinde recurentul-reclamant.

În realitate, scopul formelor de publicitate indicate de norma legală este de a asigura informarea persoanelor interesate, ceea ce se poate asigura optim prin intermediul Internetului, mai ales în cazul unei persoane a cărei corespondenţă se desfăşoară preponderent prin intermediul poştei electronice (astfel cum a procedat recurentul-reclamant în acest dosar).

Faptul că informaţiile în discuţie nu ar fi ajuns la recurentul-reclamant îşi găseşte astfel explicaţia doar într-o insuficientă diligenţă a acestuia în informare corespunzătoare.

În plus, deşi în memoriul de recurs partea recurentă utilizează derivate ale cuvântului «fals» în legătură cu dovezile privind publicitatea efectuată de autoritatea intimată-pârâtă, totuşi nu demonstrează instanţei de control judiciar realitatea susţinerilor sale prin intermediul vreunei hotărâri judecătoreşti în materie penală care să confirme săvârşirea infracţiunilor la care se face implicit referire. În aceste condiţii, alegaţiile respective reprezintă expresia unor aprecieri subiective ale recurentului-reclamant.

Recurentul-reclamant a mai susţinut prin cererea de recurs că site-ul Internet prin care s-a realizat procedura de publicitate nu ar aparţine ANMCS. Această critică are caracter speculativ şi nu necesită verificări suplimentare din moment ce autoritatea intimată-pârâtă însăşi îl recunoaşte în susţinerea apărărilor formulate, fără a contesta că îl deţine, ci a prezentat în faţa primei instanţe fişe imprimate ale utilizării sale efective.

Cât despre obligaţia autorităţii publice de respectare a termenului de 30 de zile instituit de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, din situaţia de fapt detaliată de prima instanţă în sentinţa recurată reiese că proceduri de informare a persoanelor interesate au fost realizate în mod repetat, la nivelul anilor 2018, 2019 şi 2020, ultima dată în cursul lunii iunie 2020, în timp ce ordinul litigios a fost adoptat în luna iulie a aceluiaşi an. În aceste condiţii, nu poate fi justificată în mod rezonabil vreo vătămare de către partea recurentă, concluzia judecătorului fondului fiind legală.

În sfârşit, în mod corect a reţinut Curtea de Apel Cluj că art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003 nu vizează un drept al cetăţenilor, respectiv un drept al reclamantului care să fie vătămat în concret, dar şi că nu se argumentează incidenţa acestui text de lege, respectiv necesitatea avizării proiectului de ordin de către consiliul local câtă vreme în spitalul în care partea reclamantă îşi desfăşurase activitatea, structura de management al calităţii serviciilor medicale era deja înfiinţată prin Ordinul nr. 975/2012, punându-se doar problema reorganizării sale în concordanţă cu art. 249 alin. (21) şi urm din Legea nr. 95/2006 şi art. III din O.U.G. nr. 80/2020. În orice caz, explicaţia oferită de recurent prin cererea de recurs în sensul că avizarea de către autoritatea locală conducea şi la înştiinţarea recurentului-reclamant nu este în legătură cu domeniul de aplicare a art. 7 alin. (8).

Cât priveşte criticile vizând O.U.G. nr. 80/2020, Înalta Curte reaminteşte că nu intră în competenţa generală a instanţelor judecătoreşti să efectueze control de constituţionalitate cu privire la actele cu caracter legislativ, ci o astfel de competenţă aparţine Curţii Constituţionale. În proces nu a fost invocată însă vreo excepţie de neconstituţionalitate referitoare la O.U.G. nr. 80/2020, motiv pentru care este inadmisibilă criticarea în faţa instanţei judecătoreşti a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2020.

Prin urmare, criticile aduse de recurentul-reclamant sentinţei civile din perspectiva interpretării şi aplicării greşite a legii substanţiale de către prima instanţă sunt neîntemeiate şi nu pot fi apte a conduce la reformarea hotărârii atacate, câtă vreme din argumentaţia juridică a primei instanţe privind soluţia de respingere a acţiunii recurentului-reclamant nu rezultă că aceasta ar fi făcut o aplicare sau o interpretare eronată a normelor de drept incidente cauzei.

Totodată, Înalta Curte reţine că prin cererea introductivă de instanţă partea reclamantă a atacat în anulare Ordinul nr. 1312/2020, dezvoltând în cadrul cauzei juridice a acţiunii sale în mod efectiv doar critici privind încălcarea art. 7 din Legea nr. 52/2003, sub aspectul reglementării din alin. (1), alin. (2) şi alin. (8), respectiv publicarea şi afişarea anunţului, respectiv a informaţiilor conexe acestuia, respectarea termenului de afişare şi îndeplinirea obligaţiei de avizare.

În aceste condiţii, toate celelalte critici dezvoltate suplimentar prin cererea de recurs, de natură a pretinde existenţa altor cauze de anulare a ordinului litigios, inclusiv prin referiri la alte norme juridice decât Legea nr. 52/2003, precum cele care pretind un mod de acţiune al părţii itnimate-pârâte în afara competenţei sale reglementate legal, excedează cauzei juridice a cererii de chemare în judecată şi sunt inadmisibile în calea de atac, implicând o modificare a acesteia fără a fi respectate normele procesuale civile. În acest din urmă sens, observând art. 494 C. proc. civ. rap. la art. 478 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că în calea de atac nu se poate schimba cadrul procesual stabilit în faţa primei instanţe, neputându-se schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi.

În final, Înalta Curte subliniază că analiza acţiunii exercitate în faţa instanţei de contencios administrativ se efectuează în acord cu principiul disponibilităţii procesului civil, consacrat de art. 9 C. proc. civ., anume în limita criticilor dezvoltate de reclamant/recurentul-reclamant în cererea de chemare în judecată, respectiv recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge excepţia lipsei calităţii de reprezentant, invocată prin răspunsul la întâmpinare.

Respinge recursul formulat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 305/2021 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a Contencios, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.