Court opens door for prison physician to run private clinic: incompatibility report annulled; agency to pay costs

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.09.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/11.08.2022, întocmit de pârâtă, ca fiind netemeinic şi nelegal, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 299 din 12 decembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată şi a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 299 din 12 decembrie 2022 a Curţii de Apel Oradea a declarat recurs reclamantul, formulând critici pe care le-a încadrat în drept în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul- reclamant a arătat că hotărârea recurată nu îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind nemotivată în ceea ce priveşte aspectele de esenţă invocate, fapt ce echivalează cu necercetarea fondului şi aduce atingere dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 par. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului.

În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- reclamant a invocat aspecte care vizează încălcarea sau aplicarea greşită, de către instanţa de fond, a dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 474 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, susţinând că în realitate se încadrează în excepţiile prevăzute de aceste texte normative şi că instanţa a stabilit eronat natura activităţilor exercitate în cadrul B. S.R.L, societate având ca obiect furnizarea de servicii medicale, în condiţiile O.G. nr. 124/1998 privind organizarea şi funcţionarea cabinetelor medicale.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 08.03.2023, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, formulând apărări faţă de criticile şi argumentele recurentului- reclamant.

În esenţă, raportat la primul motiv de recurs, a arătat că sentinţa a fost motivată corespunzător prevederilor art. 425 din C. proc. civ., că judecătorul fondului a stăruit, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, procedând conform art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Cu referire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata- pârâtă a prezentat, în sinteză, elementele de fapt şi de drept ce formează obiectul disputei judiciare şi a argumentat că sentinţa a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinarea depusă la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat şi îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Acest caz de casare vizează situaţiile în care hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii sau conţine numai motive străine de natura cauzei, ipoteze dintre care recurentul- reclamant a indicat-o pe prima, susţinând că sentinţa este nemotivată, ceea ce ar echivala cu necercetarea fondului cauzei.

Contrar susţinerilor părţii, Înalta Curte constată că sentinţa îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conţinând motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat soluţia, expuse într-o manieră care face posibilă înţelegerea raţionamentului urmat, iar modul în care instanţa de fond a reţinut şi valorificat aspectele relevante ale cauzei urmează a fi examinat în contextul motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul- reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/11.08.2022 emis de pârâta Agenţia Naţionala de Integritate în urma finalizării activităţii de evaluare efectuată în lucrarea nr. 12710/A/II/16.04.2018, prin care s-a constatat că în perioada cuprinsă între 01.10.2016 şi până la data emiterii raportului persioana evaluată a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, simultan cu funcţia publică de medic în cadrul Penitenciarului Oradea, a exercitat şi funcţia de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., contravenind astfel dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

În esenţă, în raportul de evaluare s-a reţinut că recurentul- reclamant deţine şi a exercitat funcţia de administrator în cadrul B. S.R.L., pentru înfiinţarea şi funcţionarea căreia şi-a folosit calificarea de medic, creând astfel o legătură între cele două funcţii, care este sancţionată de dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dar în acelaşi timp nu îi este aplicabilă derogarea oferită de prevederile art. 474 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, întrucât persoana evaluată, în perioada deţinerii funcţiei publice, nu a desfăşurat în afara programului normal de lucru activităţi profesionale, potrivit calificării pe care o deţine.

Efectuând propria analiză asupra raportului juridic dedus judecăţii, în limitele permise de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., conform căruia recursul urmăreşte examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei:

"(1) Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului.";

Pentru funcţionarii publici cu statul special din sistemul penitenciar, art. 122 din Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor din penitenciare prevede următoarele:

"Poliţiştii de penitenciare pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice, precum şi să desfăşoare activităţi sau să deţină funcţii în sectorul privat, cu condiţia ca activitatea sau funcţia respectivă să nu aibă legătură cu sistemul poliţiei penitenciare şi cu condiţia respectării dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, incompatibilităţile, dar şi a legislaţiei aplicabile profesiei sau activităţii pe care o exercită".

Potrivit prevederilor art. 474 din Legea nr. 95/2006:

"(1) Medicii care ocupă funcţii publice în cadrul aparatului central al Ministerului Sănătăţii, în cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, în cadrul CNAS şi, respectiv, în cadrul caselor de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, precum şi cei din cadrul ministerelor sau instituţiilor centrale cu reţele sanitare proprii pot desfăşura în afara programului normal de lucru, în condiţiile legii, activităţi profesionale, potrivit calificării pe care o deţin. Prevederile se aplică, cu respectarea reglementărilor legale referitoare la conflictul de interese şi incompatibilităţi stabilite pentru sistemul sanitar, iar activităţile profesionale se desfăşoară exclusiv în unităţi sanitare private . . . . . . . . . .

(3) Prevederile alin. (1) se aplică şi medicilor, funcţionari publici cu statut special încadraţi în unităţi sanitare subordonate ministerelor sau instituţiilor centrale cu reţele sanitare proprii, în condiţiile legii, prin derogare de la regimul incompatibilităţilor aplicabil acestei categorii de personal."

Agenţia Naţională de Integritate, emitentă a raportului de evaluare contestat, şi instanţa de fond, învestită să exercite controlul de legalitate asupora acestui act administrativ, au identificat corect cadrul normativ aplicabil recurentului- reclamant, care, în calitatea lui de medic, funcţionar public cu statut special în cadrul unui penitenciar, este supus regimului incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, astfel cum reiese din corelarea normei generale cuprinse în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu reglementările specifice profesiei şi funcţiei publice pe care o ocupă.

Instanţa de control judiciar reţine însă că prevederile legale citate mai sus au fost aplicate greşit în raport cu situaţia de fapt stabilită prin probele administrate în procedura administrativă şi în faţa primei instanţe, sentinţa fiind pronunţată pe baza unei interpretări trunchiate a normelor aplicabile şi fără un fundament faptic în ceea ce priveşte încadrarea situaţiei recurentului- reclamant în ipotezele nepermise de normele care definesc incompatibilităţile şi interdicţiile care îi sunt aplicabile.

În acest sens, în motivarea sentinţei atacate s-a reţinut că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, funcţionarilor publici le este permisă exercitarea unor funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice, precum şi în domenii de activitate din sectorul privat, în măsura în care nu au legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, şi că aceste dispoziţii trebuie interpretate în raport cu scopul urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea desfăşurării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Pornind de la acest considerent de ordin general, instanţa de fond a validat raţionamentul intimatei- pârâte şi a reţinut că în speţă nu este întrunită situaţia de excepţie prevăzută de dispoziţiile art. 474 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ori cea prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât persoana evaluată nu a desfăşurat în afara programului de lucru activităţi profesionale, potrivit calificării de medic pe care o deţine, ci a exercitat, în perioada de referinţă, în baza unui contract individual de muncă activ, funcţia de administrator în cadrul B. S.R.L., pentru înfiinţarea căreia "şi-a folosit calitatea de medic, creând o legătură între cele două funcţii"

Aşadar, pe de o parte, starea de incompatibilitate a fost reţinută exclusiv în raport cu calitatea de administrator în cadrul unei entităţi private, în acest mod fiind explicată înlăturarea de la aplicare a prevederilor art. 474 din Legea nr. 95/2006, ce ar fi permis unui medic care ocupă o funcţie publică să desfăşoare, în condiţiile legii, activităţi profesionale, potrivit calificării pe care o deţine, în unităţi sanitare private şi în afara programului normal de lucru.

Pe de altă parte, încadrarea conduitei recurentului- reclamant în ipoteza nepermisă de prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 s-a făcut pornind de la calitatea de medic în care a înfiinţat o unitate medico- sanitară, în condiţiile art. 15 din O.G. nr. 124/1998 privind organizarea şi funcţionarea cabinetelor medicale, fără a fi fost identificat vreun element concret din care să reiasă că activitatea (de administrator) din cadrul B. S.R.L. ar fi interferat cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public în sistemul penitenciar.

Or, în dezacord cu concluzia judecătorului fondului, Înalta Curte reţine că, într-o interpretare sistematică, sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate" prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi înţeleasă în sensul că interzice de plano desfăşurarea oricăror activităţi corespunzătoare pregătirii profesionale în domeniul medical, valorificată în cadrul funcţiei publice, ci vizează doar situaţia în care această activitate ar interfera cu atribuţiile pe care persoana evaluată le îndeplineşte în cadrul raportului de serviciu aferent funcţiei publice şi astfel s-ar putea îndepărta de la scopul pentru care a fost reglementat regimul incompatibilităţilor.

Aceeaşi semnificaţie o au, în optica Înaltei Curţi, şi dispoziţiile art. 122 din Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor din penitenciare, citate mai sus în cuprinsul prezentei decizii, conform cărora poliţiştii de penitenciare pot să desfăşoare activităţi sau să deţină funcţii în sectorul privat, "cu condiţia ca activitatea sau funcţia respectivă să nu aibă legătură cu sistemul poliţiei penitenciare" şi cu condiţia respectării dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, incompatibilităţile, dar şi a legislaţiei aplicabile profesiei sau activităţii pe care o exercită.

Aceste argumente ce atrag reformarea sentinţei pentru interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material ale art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi art. 122 din Legea nr. 145/2019 fac inutilă analiza criticilor referitoare la maniera în care prima instanţă a interpretat şi aplicat prevederile referitoare la exercitarea profesiei de medic, cuprinse în O.G. nr. 124/1998.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi al art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 299 din 12 decembrie 2022 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/11.08.2022 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Obligă intimata-pârâtă să plătească recurentului-reclamant cheltuieli pentru judecata în recurs, constând în: 200 RON taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.