Sufficiency of "well-justified case" for suspending greenhouse gas emissions authorization termination

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Braşov sub nr. x/2023, reclamata A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenţia pentru Protecţia Mediului solicitând instanţei ca, în baza probelor administrate în cauză, să dispună suspendarea executării actului administrativ constând în Adresa nr. x/26.04.2023, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare şi suspendarea obligaţiilor impuse prin adresa atacată, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Prin Adresa nr. x/26.04.2023 pârâta Agenţia Naţională pentru protecţia Mediului i-a comunicat reclamantei că s-a luat măsura încetării valabilităţii Autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 şi, pe cale de consecinţă, măsura suspendării accesului la contul deţinut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicţia statului român (RUEGES).

Prin sentinţa civilă nr. 447/CA/23.05.2023, Tribunalul Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtă şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamata A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Pentru Protecţia Mediului, în favoarea Curţii de Apel Braşov.

După declinare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal la dat de 25.05.2023.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 87 din data de 15 iunie 2023 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului cu sediul în Bucureşti.

S-a dispus suspendarea executării Adresei nr. x/26.04.2023 emise de pârâtă prin care s-a dispus măsura încetări valabilităţii Autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 şi măsura suspendării accesului la contul deţinut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicţia Statului Român (RUEGRES) până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

- greşit instanţa de fond a respins cererea de suspendare a judecăţii cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Tribunalului Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect obligarea Agenţiei pentru Protecţia Mediului Braşov la emiterea vizelor anuale aferente anilor 2022 şi 2023 pentru Autorizaţia integrată de mediu nr. 02/12.05.2015 deţinută de intimată;

- în acest sens s-a arătat că şi reclamanta prin cererea de chemare în judecată şi instanţa de fond au susţinut cu privire la îndeplinirea condiţiilor cererii de suspendare, tocmai existenţa acestui dosar şi a obiectului său, concluzionându-se că problema valabilităţii autorizaţiei integrate de mediu este una litigioasă;

- decizia instanţei de fond privind aparenta nelegalitate a actului administrativ nu se putea întemeia pe existenţa unui litigiu care are ca obiect valabilitatea autorizaţiei integrate de mediu în condiţiile în care actul a fost emis tocmai în considerarea faptului că această autorizaţie şi-a încetat valabilitatea;

- s-a arătat că adresa A.N.P.M. nr. x/26.04.2023, prin care i s-a adus la cunoştinţă reclamantei faptul că autorizaţia privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021 şi-a încetat valabilitatea, a fost emisă ca o consecinţă firească a faptului că reclamanta nu a obţinut viza anuală pentru anul 2022 pentru Autorizaţia integrată de mediu nr. 02/12.05.2015 emisă de către A.P.M. Braşov; .

- rezultă că soluţia instanţei de fond de respingere a acestei cereri este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

- pe fondul cauzei s-a arătat că nu este îndeplinită niciuna dintre cele două condiţii prevăzute de lege, astfel încât sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t), art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 şi art. 10 alin. (1) din Anexa la Ordinul ministrului mediului, apelor şi pădurilor nr. 1256/2020, H.G. nr. 780/2006), motiv de recurs prevăzut de 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

- sub aspectul condiţiei pagubei iminente, a arătat recurenta - pârâtă că încetarea valabilităţii autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră comunicată prin Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, care se bucură de prezumţia de legalitate, nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004;

- a susţinut, de asemenea, lipsa legăturii de cauzalitate între paguba invocată şi emiterea actului atacat în cauză, în condiţiile în care nu Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului este actul care a cauzat prejudiciul invocat de intimata-reclamantă;

- certificatele vizează stimularea inovării şi a utilizării tehnologiilor cu emisii scăzute de dioxid de carbon, şi sunt alocate cu titlu gratuit pentru a veni în sprijinul operatorilor instalaţiilor care deţin autorizaţii privind emisiile de gaze cu efect de seră în care se desfăşoară activităţi expuse riscului de relocare, pentru a nu fi nevoiţi să achiziţioneze în întregime numărul de certificate de emisii de gaze cu efect de seră pentru a acoperii emisiile de gaze cu efect de seră provenite de la instalaţia pe care o operează;

- s-a arătat, totodată, că suspendarea accesului la cont s-a făcut în baza Regulamentului delegat (UE) 2019/1122 de completare a Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European şi a Consiliului în ceea ce priveşte funcţionarea registrului Uniunii, având în vedere încetarea valabilităţii autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră;

- s-a arătat că nici condiţia cazului bine justificat nu este îndeplinită, în mod greşit instanţa de fond reţinând că nu există o decizie de anulare a autorizaţiei integrate de mediu, cele două acte, atât Autorizaţia privind emisiile de gaze cu efect de seră nr. 94/04.03.2021, emisă de recurentă, cât şi Autorizaţia integrată de mediu nr. 2 din 12.05.2015, emisă de Agenţia pentru Protecţia Mediului Braşov, fiind acte administrative distincte;

- totodată, nici aprecierea instanţei în sensul că problema valabilităţii autorizaţiei integrate de mediu este una litigioasă, făcând obiectul dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Tribunalului Braşov, nu este de natură să conducă la răsturnarea prezumţiei de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al actului contestat, cum nici faptul că prin încheierea din data de 02.05.2023, pronunţată de Tribunalul Braşov în dosarul nr. x/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecţie nr. 142/CP/01.11.2022 şi Raportului de inspecţie nr. FN/CP/23.12.2022 emise de Garda Naţională de Mediu-Comisariatul Judeţean Braşov, -

Întrucât niciuna din cele două condiţii prevăzute de lege (cazul bine justificat şi paguba iminentă) nu sunt îndeplinite şi că, din modul de redactare a textului de lege, rezultă că cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, rezultă că sentinţa pronunţată de prima instanţă este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material citate, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În considerarea celor s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, reţinând cauza spre rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. S.R.L. prin întâmpinarea depusă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei pronunţate de instanţa de fond.

Cu privire la cazul bine justificat, s-a arătat că prima instanţă a reţinut că nu există niciun temei legal pentru încetarea valabilităţii autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră şi, implicit, pentru suspendarea contului REGES. Prevederile art. 10 din Ordinul nr. 1256/2020 reglementează expres cazurile în care încetează autorizaţia REGES, niciunul nefiind incident în speţă.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a susţinut intimata - reclamantă că hotărârea pronunţată se situează în linia practicii instanţei supreme, raportat la împrejurarea că măsura afectează un număr mare de salariaţi, precum şi activitatea societăţii, un important şi corect contribuabil la bugetul naţional.

Deşi recurenta a invocat şi o pretinsă diminuare ilicită a patrimoniului, s-a arătat că autorizaţia integrată de mediu nu a expirat şi nu şi-a încetat valabilitatea, iar, în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Braşov a suspendat executarea celor două rapoarte de inspecţie emise de Garda Naţională de Mediu, soluţie care se impune şi în prezenta cauză raportat la dispoziţiile art. 430 din C. proc. civ.. A reţinut instanţa că societatea poate funcţiona, întrucât autorizaţia integrată de mediu produce efecte.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este întemeiat în parte, pentru considerentele în continuare arătate:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin adresa nr. x/26.04.2023, pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a adus la cunoştinţa reclamantei că, începând cu data de 26.04.2023, autorizaţia privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021, emisă pentru desfăşurarea activităţii "Producerea de var sau calcinarea dolomitei sau a magneziului în cuptoare rotative sau în alte cuptoare cu o capacitate de producţie de peste 50 de tone pe zi", şi-a încetat valabilitatea. Totodată, s-a dispus şi măsura suspendării accesului la contul deţinut în Registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicţia Statului Român (RUEGRES) şi, pe cale de consecinţă, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia restituirii de certificate de emisii de gaze cu efect de seră provenite din activitatea desfăşurată de instalaţie în anii 2022 şi 2023, transmiterea formularului de raportare a alocării destinate instalaţiilor nou - intrate, precum şi obligaţia depunerii raportului de monitorizare.

Instanţa de fond, analizând condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a constatat că cererea de suspendare formulată de reclamantă este întemeiată, reţinând îndeplinirea condiţiei pagubei iminente reprezentată de încetarea activităţii societăţii reclamante, iar din perspectiva condiţiei cazului bine justificat, că aceasta este conturată la nivel de aparenţă, întrucât autorizaţia integrată de mediu nu expirase şi nici nu fusese anulată. De asemenea s-a reţinut şi faptul că reclamanta a solicitat în cadrul dosarului nr. x/2023 al Tribunalului Braşov să emită viza anulată aferentă anului 2022, astfel că măsura care a generat emiterea adresei atacate în prezenta cauză este un litigioasă, precum şi faptul că în cadrul dosarului Tribunalului Braşov nr. 950/62/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecţie nr. 142/CP/01.11.2022 şi Raportului de inspecţie nr. FN/CP/23.12.2022 emise Garda Naţională de Mediu- Comisariatul Judeţean astfel că reclamanta este legitimată să desfăşoare activitatea specifică.

Analizând punctual criticile de nelegalitate invocate de recurenta -pârâtă, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că motivul privind interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., este nefondat.

Referitor la dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, având posibilitatea de a constata oportunitatea suspendării cursului judecăţii, instanţa este chemată să aprecieze dacă dezlegarea cauzei depinde de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unui alt proces aflat în curs.

Raţiunea soluţiei de suspendare a judecăţii până la soluţionarea definitivă a unei cauze, este tocmai administrarea în mod optim a justiţiei şi prevenirii pronunţării unor hotărâri contradictorii cu încălcarea autorităţii de lucru judecat.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură vremelnică, luată în cadrul unei proceduri în care nu se prejudecă fondul cauzei şi din acest motiv hotărârea pronunţată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 se bucură de o autoritate de lucru judecat provizorie, care dăinuie atât timp cât se menţin împrejurările avute în vedere la pronunţarea ei.

Particularitatea procedurii prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, este că prin aceasta nu se tranşează fondul cauzei ci doar se urmăreşte obţinerea prin intermediul instanţei de contencios administrativ, în situaţia existenţei unor împrejurări ale cauzei din care ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate recunoscută actului administrativ, a înlăturării caracterului executoriu al actelor administrative până la pronunţarea asupra legalităţii actului.

Având în vedere şi dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora instanţa soluţionează cererea de suspendare "de urgenţă şi cu precădere", Înalta Curte constată că, în mod corect, prima instanţă a respins cererea de suspendare a cauzei până la judecata în fond a dosarului nr. x/2023, o cerere de suspendare fiind astfel lipsită de efectele avute în vedere de textul de lege, motiv pentru care motivele de recurs sunt nefondate.

Deşi atât reclamanta cât şi instanţa de judecată şi-au fundamentat cererea şi, respectiv, sentinţa, pe existenţa dosarului nr. x/2023, Înalta Curte reţine că aceasta a reprezentat un argument în susţinerea condiţiei cazului bine justificat, neîncadrându-se în ipoteza prevăzută la art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, se reţine că prima instanţă a apreciat că există o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului contestat, decurgând din criticile de legalitate formulate de reclamantă în motivarea cererii de chemare în judecată.

Cazul bine justificat a fost definit de legiuitor prin articolul 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele " împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Pentru ca instanţa să se afle în prezenţa unui caz bine justificat pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumţie de legalitate, autenticitate şi veridicitate, este necesar să existe o vădită îndoială serioasă a actului administrativ, sesizabilă, la o analiză sumară a acestuia.

Or, analizând din această perspectivă motivele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că acesta nu sunt în măsură să înlăture prezumţia de legalitate de care se bucură Adresa nr. x/26.04.2023 emisă de pârâta Agenţia Naţională pentru protecţia Mediului.

Reţine Înalta Curte că reclamanta este deţinătoarea Autorizaţiei integrate de mediu nr. 02/12.05.2015 având ca obiect producerea cimentului, varului şi oxidului de magneziu, precum şi producerea varului în cuptoare cu o capacitate de producţie de peste 50 de tone/zi.

De asemenea, reclamanta este titulara Autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră (GES) nr. 94/04.03.2021, autorizaţie care a fost emisă condiţionat de existenţa Autorizaţiei integrate de mediu, astfel cum rezultă din pct. A.4. - Documentaţia care a stat la baza emiterii prezentei autorizaţii.

Mai observă Înalta Curte că Adresa nr. x/26.04.2023 a fost emisă în urma Adresei nr. x/25.04.2023 transmise de Agenţia pentru Protecţia Mediului Braşov prin care i s-a comunicat pârâtei faptul că în anul 2022 reclamanta nu a obţinut viza anuală pentru autorizaţia deţinută, având obligaţia de a solicita viza anuală cu maxim 90 de zile şi mimin 60 de zile înainte de ziua şi luna corespunzătoare emiterii, în conformitate cu prevederile Ordinului MMAP nr. 1150/2020 privind aprobarea Procedurii de aplicare a vizei anuale a autorizaţiei de mediu şi autorizaţiei integrate de mediu, astfel că autorizaţia de mediu nu mai este valabilă.

Raportat la critica privind lipsa temeiului de drept al măsurii adoptate, Înalta Curte are în vedere că în actul administrativ s-au invocat dispoziţiile cuprinse la art. 10 alin. (2) lit. a) din Ordinul 1256/12.06.2020 pentru aprobarea procedurii de emitere a autorizaţiei privind emisiile de gaze cu efect de seră pentru perioada 2021 - 2030 potrivit cărora:

"(2) Prin derogare de la alin. (1), autorizaţia privind emisiile de gaze cu efect de seră îşi încetează valabilitatea în una dintre următoarele situaţii: a) autorizaţia integrată de mediu şi/sau autorizaţia de mediu a expirat sau a fost anulată, iar instalaţia nu se află în procedură de obţinere a unei noi autorizaţii integrate de mediu şi/sau a unei noi autorizaţii de mediu;"

Sub acest aspect, adresa corespunde exigenţelor privind motivarea actului administrativ, în sensul că expune cu claritate motivele pentru care s-a încetat valabilitatea autorizaţiei reclamantei şi, totodată, planului de monitorizare aprobat în anexă pentru perioada 2021-2023. Pe cale de consecinţă, "până la clarificarea situaţiei referitoare la situaţia aferentă anului 2023", a fost suspendat accesul la contul deţinut în registrul Uniunii al emisiilor de gaze cu efect de seră aflat sub jurisdicţia statutului român (RUEGES).

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Or, aceste împrejurări care să răstoarne prezumţia de legalitate nu pot rezulta din faptul că intimata - reclamantă a solicitat în instanţă obligarea pârâtei la obţinerea vizei pe anii 2022, respectiv 2023, cerere care face obiectul dosarului nr. x/2023, aprecierile primei instanţe fiind nefondate. Totodată, aprecierea instanţei de fond potrivit căreia autorizaţia integrată de mediu nu expirase şi nu fusese anulată, este nefondată, ingnorându-se conţinutul Adresei nr. x/25.04.2023 transmise de Agenţia pentru Protecţia Mediului Braşov, mai sus redat.

În ceea ce priveşte împrejurarea prin încheierea din data de 02.05.2023 pronunţată de Tribunalul Braşov în dosarul nr. x/2023 s-a dispus suspendarea executării Raportului de inspecţie nr. 142/CP/01.11.2022 şi a Raportului de inspecţie nr. FN/CP/23.12.2022 emise Garda Naţională de Mediu- Comisariatul Judeţean Braşov prin care s-a dispus împotriva reclamantei măsura interzicerii desfăşurării activităţii pentru motivul că aceasta nu ar deţine autorizaţie integrată de mediu, Înalta Curte constată că această suspendare nu are niciun efect asupra prezentei cereri, în măsura în care nu este vorba despre suspendarea sau anularea vreunui act care să fi stat la baza emiterii Adresei nr. x/26.04.2023 de către pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că nu s-a făcut dovada îndepliniri condiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

In ceea ce priveşte paguba iminentă, Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, nu pot fi analizate decât împreună. Din punct de vedere economic, măsura încetării autorizaţiei este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului prin exercitarea cu exces de putere a dreptului de apreciere al autorităţii publice. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative astfel cum acesta este reglementată de Legea nr. 554/2004.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o greşita aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind demonstrată îndeplinirea condiţiilor suspendării actului administrativ reprezentat de Adresa nr. x/26.04.2023, astfel că argumentele expuse de recurentul - pârât în calea de atac a recursului vor conduce la reformarea hotărârii de fond.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul-pârât Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva sentinţei nr. 87 din data de 15 iunie 2023 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de intimata - reclamantă A. S.R.L. ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.