Validity of mandatory authentic power of attorney for vehicle registration under administrative norms versus specific statutory regulations on attorney mandates

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet de Avocat A., în contradictoriu cu Ministerul de Afaceri Interne, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea în parte şi suspendarea executării Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii şi eliberarea autorizaţiei de circulaţie provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale, aceasta fiind obligatoriu să îmbrace "formă autentică".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1675 din 16 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

S-a respins cererea formulată de reclamantul Cabinet de Avocat A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul solicitând Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să admită recursul, să caseze sentinţa atacată şi în rejudecare, să dispună anularea în parte a Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 1501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii şi eliberarea autorizaţiei de circulaţie provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale autentice, în temeiul cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că instanţa a făcut în cauză analiza unor texte de lege care nu sunt incidente, cu referire la dispoziţiile art. 209 şi 2013 C. civ.

S-a invocat imprejurarea că instanţa a omis faptul că aceste texte legale nu se aplică raporturilor dintre avocat şi client. Aceste raporturi sunt unele specifice exercitării profesiei de avocat, iar "mandatarea" avocatului de către client are un caracter special, reglementat ca atare de Legea 51/1995 şi Statutul profesiei de avocat, care au caracter de lege specială fată de C. civ. şi se aplică cu prioritate.

În plus, cu privire la forma pe care o îmbracă contractul şi împuternicirea avocaţială, acestea sunt strict şi distinct reglementate de art. 126 din Statutul profesiei de avocat, instanţa bazându-se pe teoria simetriei actelor juridice, care nu este aplicabilă în cauză, fiind străină de natura pricinii, în condiţiile în care regulile prevăzute de art. 2013 C. civ. reglementează situaţia încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situaţia unei operaţiuni cu caracter administrativ.

Tot străină de natura pricinii este şi analiza pe care prima instanţă a făcut-o cu privire faptul că reclamantul ar critica în fapt modalitatea de punere în aplicare a art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul MAI nr. 120/2020.

În ceea ce priveşte motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material şi în subsidiar, de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, s-a arătat că instanţa de fond a încălcat prevederile Legii nr. 51/1995 şi ale Statutului de avocat.

Principiul juridic Specialia generalibus derogant care implică faptul că norma specială e cea care derogă de la norma generală şi că norma specială este de strictă interpretare la cazul respectiv, a fost încălcat de instanţa de fond în pronunţarea soluţiei date.

Astfel, regulile prevăzute de art. 2013 C. civ. reglementează situaţia încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situaţia unei operaţiuni cu caracter pur administrativ în care o autoritate publică eliberează un act care, prin efectul legii, are caracter autentic.

A susţinut recurentul că împrejurarea că rezultatul acestei operaţiuni, pur administrative, este eliberarea unui act autentic, certificatul de înmatriculare, nu poate duce la concluzia că pentru operaţiunea în sine trebuie un mandat autentic şi nu este suficient mandatul dat de client avocatului.

Instanţa a încălcat dispoziţiile art. 108 din Statutul profesiei de avocat, prevederile art. 2 din Legea nr. 51/1995 şi prevederile cu privire la forma pe care o îmbracă contractul şi împuternicirea avocaţială, care sunt strict şi distinct reglementate de art. 126 alin. (1),(3) şi art. 239 din Statutul profesiei de avocat.

Rezultă astfel că Ministerul Afacerilor de Interne, în virtutea prerogativele sale, a emis în regim de putere publică şi cu exces de putere Ordinul nr. 120/2020 prin care a reglementat procedura, în condiţiile în care în cuprinsul său sunt enumerate exhaustiv documentele necesare a fi depuse în vederea îndeplinirii în mod legal a procedurii, iar în cazul în care persoana trebuie reprezentată, forma mandatului este limitată, cu încălcarea legii 51/1995, doar la procura specială în formă autentică.

Cu alte cuvinte, este exclusă prin această reglementare posibilitatea pentru avocat de a reprezenta clientul în faţa Direcţiei regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor pe baza unei împuterniciri avocaţiale, care face dovada calităţii de reprezentant convenţional în baza legii 51/1995.

S-a arătat că Legea profesiei de avocat este o lege organică, singura aptă a reglementa exercitarea acestei profesii şi limitele mandatului conferit avocatului, cu atât mai puţin printr-un ordin, act juridic inferior unei legi, nu poate fi îngrădită sau limitată activitatea avocatului.

Ordinul, aduce atingere inclusiv dreptului la muncă, care este garantat de Constituţie, în cadrul art. 41.

Ordinul atacat este adoptat cu încălcarea art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform căruia "La elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior."

În acest sens s-a arătat că actul a fost emis într-un exces de putere, având în vedere că încalcă în mod direct Legea 51/1995 care reglementează activitatea pe care o poate desfăşura avocatul. Nu este vorba despre o problemă de interpretare a acestui ordin, întrucât acesta instituie o limitare a procurilor speciale care sunt de mai multe feluri, doar la cele autentice, având influentă directă asupra Legii nr. 51/1995.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul de Afaceri Interne a depus întâmpinare prin care a solicitat instanţei să constate că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. nu este motivat.

Cu privire la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că hotărârea instanţei de fond este temeinic motivată.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., intimatul - pârât a arătat că Statului profesiei de avocat, emis printr-o hotărâre U.N.B.R., nu reprezintă un act normativ nici de forţă juridică superioară ordinului atacat şi nici nu reprezintă "lege specială" raportat la dispoziţiile C. civ. avute în vedere de prima instanţă.

Singura referire la un act normativ de nivel superior ordinului M.A.I. este Legea nr. 51/1995, respectiv art. 2 invocat de către recurentul-reclamant, care însă prevede că exercitarea profesiei de avocat în faţa autorităţilor publice are loc "în condiţiile legii".

S-a arătat, totodată, că Ordinul atacat reglementează nu doar înmatricularea autovehiculelor ci şi transcrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra unui vehicul, astfel că exprimarea consimţământului de către titularul cererii în mod personal în faţa funcţionarului abilitat de lege nu poate fi suplinită cu exprimarea consimţământului printr-un înscris sub semnătură privată, astfel cum susţine recurentul-reclamant.

Pentru aceste motive s-a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul Cabinet de Avocat A. a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea în parte şi suspendarea executării Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii şi eliberarea autorizaţiei de circulaţie provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale, aceasta fiind obligatoriu să îmbrace "formă autentică".

A arătat reclamantul în susţinerea acţiunii că ordinul este adoptat cu încălcarea art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform căruia "la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior" şi că acesta este emis cu exces de putere având în vedere că încalcă în mod direct Legea nr. 51/1995 care reglementează activitatea pe care o poate desfăşura avocatul.

Art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordinul M.A.I. nr. 120/2020 prevede că:

"(1) Înmatricularea permanentă sau înmatricularea temporară se efectuează pe baza depunerii următoarelor documente:

n) procura specială în formă autentică, după caz"

Prealabil analizei motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că modalitatea în care instanţa de fond a analizat cererea de suspendare a executării actului administrativ din perspectiva dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 nu a fost contestată, nefăcând obiectul prezentului recurs.

Totodată, referitor la încadrarea recursului în cazurile de casare, se reţine că s-a invocat un singur rând de argumente, susţinute în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar, în subsidiar, în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Se constată că pe calea recursului se invocă de către recurentul - reclamant încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, a dispoziţiilor Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, ale Statutului profesiei de avocat şi a unor dispoziţii din C. civ. privind contractul de mandat şi forma acestuia, care reprezintă norme de drept material, iar nu norme de drept procesual pentru a fi incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, contrar susţinerilor recurentului - reclamant, constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., ce are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată de prima instanţă, a fost îndeplinită.

Astfel, curtea de apel a reţinut că textul contestat nu încalcă art. 77 din Legea 24/2000, ci reprezintă o punere în aplicare a dispoziţiilor art. 2013 alin. (2) C. civ. şi nici dispoziţiile din Legea nr. 51/1995, forma autentică a mandatului fiind justificată de caracterul de act autentic al certificatului de înmatriculare ce se emite ca dovadă a înmatriculării.

Criticile recurentului - reclamant privind reţinerea de către instanţa de fond a unor motive străine de natura cauzei sunt nefondate din dublă perspectivă, pe de o parte, întrucât modalitatea în care instanţa de fond răspunde argumentelor susţinute de părţi nu poate fi încadrată în acest caz de casare, iar, pe de altă parte, întrucât cerinţa textului de lege prevede ca hotărârea să cuprindă "numai motive străine de natura cauzei" pentru a putea fi atrasă casarea sentinţei.

De altfel, Înalta Curte constată că prin motivele invocate de recurent pe această cale se susţine în fapt greşita interpretarea şi aplicare a dispoziţiilor legale, aspecte ce urmează a fi analizate în cadrul cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi analizate ca atare în cele ce urmează.

Susţine reclamantul, că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2013 din C. civ., potrivit cărora: (1) Contractul de mandat poate fi încheiat în formă scrisă, autentică ori sub semnătură privată, sau verbală. Acceptarea mandatului poate rezulta şi din executarea sa de către mandatar. (2) Mandatul dat pentru încheierea unui act juridic supus, potrivit legii, unei anumite forme trebuie să respecte acea formă, sub sancţiunea aplicabilă actului însuşi. Prevederea nu se aplică atunci când forma este necesară doar pentru opozabilitatea actului faţă de terţi, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Se susţine că aceste dispoziţii vizează situaţia încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situaţia unei operaţiuni cu caracter pur administrativ în care o autoritate publică eliberează un act care are caracter autentic.

Înalta Curte reţine că înmatricularea este o operaţiune în urma căreia se emite un act autentic, certificatul de înmatriculare, care conţine date despre vehicul şi proprietar, în conformitate cu Directiva 1999/37/CE a Consiliului din 29 aprilie 1999 privind documentele de înmatriculare pentru vehicule (JO L 138/57 din 1 iunie 1999).

Conform art. 2 din Directivă, înmatricularea înseamnă autorizarea administrativă pentru înscrierea unui vehicul în traficul rutier, fapt care implică identificarea acestuia din urmă şi eliberarea pentru acesta a unui număr de serie, care să fie cunoscut ca număr de înmatriculare, certificatul de înmatriculare înseamnă documentul care certifică faptul că vehiculul este înmatriculat într-un stat membru şi posesor al certificatului de înmatriculare înseamnă persoana pe numele căreia s-a înmatriculat vehiculul.

Astfel, corect prima instanţă a constatat că nu există o exprimare cu exces de putere în conţinutul actului normativ cu privire la forma autentică, cu menţiunea că textul de lege prevede obligaţia depunerii procurii speciale în formă autentică, după caz.

Reţine Înalta Curte că raportul juridic dedus judecăţii este reprezentat de cererea de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, neprivind, cum corect a reţinut şi prima instanţă, cenzurarea unui act individual, astfel că aspectele de nelegalitate invocate de recurentul - reclamant vor fi analizate din această perspectivă, iar nu faţă de modul de interpretare a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, raportat la prevederile din Statutul avocatului.

Nu modul de aplicare în concret de către autorităţi a acestui text formează obiectul prezentului litigiu, ci conformitatea textului cu actele normative cu forţă superioară.

Problema de drept dedusă judecăţii este astfel conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul nr. 1501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii şi eliberarea autorizaţiei de circulaţie provizorie sau pentru probe a vehiculelor emis de M.A.I.) cu actul normativ de forţă juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Legea 15/2008 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, Ordonanţa de urgenţă nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).

Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora.

Principiul de drept aplicabil în speţă este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice - emitenţii actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.

Din această perspectivă, criticile potrivit cărora actul normativ contravine dispoziţiilor art. 126 şi art. 239 din Statutul profesiei de avocat adoptat prin Hotărârea U.N.B.R. 64/2011 nu pot fi primite, dispoziţii care de altfel, aşa cum a reţinut şi prima instanţă nu exclud încheierea de către avocat şi în formă autentică, a actelor de conservare, administrare ori de dispoziţie în numele şi pe seama clientului, nu doar sub semnătură privată.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 51/1995, lege organică, Înalta Curte reţine că acestea prevăd doar că:

"(1) Activitatea avocatului se realizează prin: b) asistenţă şi reprezentare juridică în faţa instanţelor judecătoreşti, a organelor de urmărire penală, a autorităţilor cu atribuţii jurisdicţionale, a notarilor publici şi a executorilor judecătoreşti, a organelor administraţiei publice şi a instituţiilor, precum şi a altor persoane juridice, în condiţiile legii", care întăreşte soluţia legislativă cuprinsă în dispoziţiile art. 2013 din C. civ. potrivit cărora: (2) Mandatul dat pentru încheierea unui act juridic supus, potrivit legii, unei anumite forme trebuie să respecte acea formă.

Mai are în vedere Înalta Curte că normele juridice sunt formulate într-un mod general şi abstract, pentru a fi aplicabile într-o gamă largă de situaţii, legislaţia neputând anticipa toate circumstanţele posibile. Dacă o normă ar încerca să cuprindă toate situaţiile posibile, ar deveni prea complexă şi ineficientă. Totodată, normele trebuie să fie şi suficient de flexibile pentru a se adapta la schimbările sociale, tehnologice şi economice.

Or, actul normativ criticat în prezenta cauză respectă aceste cerinţe, având în vedere că textul prevede obligaţia depunerii procurii speciale în formă autentică, după caz.

Asuprea susţinerii recurentului - reclamant potrivit căreia prin ordinul adoptat se încalcă principiul specialia generalibus derogant, în condiţiile în care normele care reglementează exercitarea profesiei de avocat reprezintă norme cu caracter special faţă de norma generală cuprinsă în C. civ., Înalta Curte are în vedere că acest principiu vizează înlăturarea de la aplicare a unei legi generale ori de câte ori există o dispoziţie specială într-o materie dată. O astfel de critică vizează modalitatea de interpretare şi aplicare a textului de lege într-un caz particular, fiind un principiu general aplicabil în materia interpretării normei juridice, iar nu nelegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ.

Orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare şi aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecţie adecvată împotriva arbitrarului.

Or, prin instituirea în cuprinsul prevederilor art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordinul M.A.I. nr. 120/2020, a obligaţiei depunerii "procurii speciale în formă autentică, după caz" nu se încalcă principiile mai sus enunţate.

Referitor la încălcarea dreptului la muncă, Înalta Curte reţine că nu orice limitare prin lege a modului de exercitare a unei activităţi de către avocat reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 41 din Constituţie, exercitarea profesiei având loc "în condiţiile legii" aşa cum s-a arătat anterior.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant "B." (fost Cabinet de Avocat A.) împotriva sentinţei civile nr. 1675 din 16 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.