Sick-leave order challenge inadmissible; appeal dismissed for failure to exhaust mandatory prior administrative procedure.

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Braşov sub nr. 73/62 la data de 11.01.2022 reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov şi Ministerul Sănătăţii, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea parţială a Ordinului nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătăţii, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, respectiv art. 6 alin. (2).

Prin răspunsul la întâmpinare reclamanta a solicitat introducerea în cauză şi a pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin sentinţa civilă nr. 395/CA/03.05.2022 a Tribunalului Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a dispus admiterea excepţiei necompetenţei materiale a Tribunalului Braşov, invocate de pârâtul Ministerul Sănătăţii şi declinarea competenţei de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 77 din 15 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov şi, în consecinţă s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii prin întâmpinare, şi, în consecinţă s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate.

În urma expunerii situaţiei de fapt, a arătat recurenta - reclamantă că, în mod greşit curtea de apel a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, considerându-se că este obligatorie procedura prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

A susţinut recurenta - reclamantă că a urmat această procedură cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov, astfel cum rezultă din dovezile depuse la dosar.

S-a solicitat instanţei de recurs să constate că Ordinul nr. 15/2008 nu este un act administrativ individual emis recurentei, ci un act administrativ cu caracter unilateral şi general, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 57 din Codul Administrativ. Astfel, a arătat că în categoria actelor administrative cu caracter general intră şi ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri.

Pentru aceste considerente, s-a apreciat că nu este posibilă şi obligatorie procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul -pârât Ministerul Sănătăţii a formulat recurs prin care a invocat, pe cale de excepţie, nulitatea recursului pentru nemotivare, excepţie respinsă în şedinţă publică.

Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat întrucât din interpretarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1ind. 1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că în situaţia actului administrativ normativ procedura prealabilă este obligatorie.

Recurenta - reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului, reluând, pe fondul cauzei argumentele susţinute în cererea de recurs.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea dedusă judecăţii, reclamanta A. a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea art. 6 alin. (2) din Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătăţii, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate.

Prin soluţia pronunţată de instanţa de fond s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov, soluţie care nu a fost atacată cu recurs de recurenta - reclamantă.

Curtea de apel a soluţionat cauza potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., reţinând excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ în raport de obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, acestea fiind limitele învestirii instanţei de control judiciar.

Analizând cererea de recurs prin prisma cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., astfel cum au fost acestea calificate de instanţă, respectiv cu privire la modul de dezlegare a excepţiei inadmisibilităţii din perspectiva încălcării de către instanţa de fond a normelor de drept procedural sau material, se constată caracterul nefondat al acestora.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(1ind. 1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acţiunea în contencios administrativ se naşte după ce s-a pronunţat autoritatea administrativă asupra reclamaţiei (recursul graţios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluţiei acesteia asupra reclamaţiei administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamaţia). Acest drept se poate exercita "oricând" în situaţia actului administrativ normativ.

Reţine Înalta Curte că potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă condiţionează acţiunea în contencios administrativ, iar în raport de reglementarea prevăzută la art. 7 alin. (11), rezultă caracterul obligatoriu al plângerii prealabile şi în cazul actului administrativ normativ.

Pe cale de consecinţă, pentru a putea declanşa acţiunea în contencios, reclamanta trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerinţa legii (cerinţa impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare) şi a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorităţii emitente şi abia după refuzul acesteia, instanţei de judecată.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Aminteşte în acest sens Înalta Curte şi considerentele expuse prin Decizia nr. 184 din 6 martie 2007, în care Curtea Constituţională a statuat că procedura administrativă prealabilă nu restrânge şi nu împiedică accesul la justiţie, ci dimpotrivă, instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior.

A susţinut recurenta - reclamantă, reiterând apărările formulate în faţa primei instanţe, că a îndeplinit procedura prealabilă cu pârâţii, care au înţeles să o direcţioneze Casei de Asigurări de Sănătate a Judeţului Braşov, iar, pe de altă parte, că din interpretarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezultă că procedura prealabilă nu este prevăzută în situaţia actelor administrative unilaterale cu caracter general.

Constată Înalta Curte că Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătăţii, pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, este un act administrativ cu caracter normativ, iar susţinerile recurentei - reclamante, potrivit cărora în această situaţie legea nu prevede obligativitatea procedurii prealabile, sunt contrazise de prevederile art. 7 alin. (1ind. 1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", astfel că doar termenul de exercitare prevăzut de art. (1) nu este aplicabil.

Totodată, Înalta Constată că dispoziţiile Codului Administrativ invocate de recurenta - reclamantă nu conţin norme speciale derogatorii.

În ceea ce priveşte plângerea prealabilă invocată, verificând înscrisul de la dosarul Tribunalului Braşov se constată că recurenta - reclamantă a formulat contestaţie privind refuzul de plată emis de CASJ Braşov, neexistând dovada că s-a adresat autorităţii publice emitente în vederea anulării actului administrativ atacat în cauză, respectiv Ordinul nr. 15/2018 emis de Ministerul Sănătăţii.

Referitor la invocarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, ipoteză exceptată de la procedura prealabilă prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că acesta se referă la acţiunea introdusă de autoritatea publică emitentă pentru revocarea propriului act intrat in circuitul civil, norma fiind de strictă interpretare, instituirea unui recurs graţios în această situaţie fiind inutilă.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 77 din 15 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.