Eligibility of social contributions for EU-funded project staff; ineligibility of accessories following unchallenged invalidation of principal salaries

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta Universitatea A. din Braşov, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - OIPOSDRU - MEN a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.09.2016 comunicat Universităţii sub nr. x/21.09.2016, cu privire la stabilirea cu titlul de corecţie a sumei de 32.820,26 RON şi, totodată, obligarea intimatei Ministerul Educaţiei Naţionale - OIPOSDRU-MEN de a restitui în contul Universităţii A. din Braşov x deschis la Trezoreria Municipiului Braşov suma de 32.820,26 RON reprezentând corecţia financiară stabilită şi aplicata prin actul administrativ contestat, având în vedere faptul că Universitatea a plătit suma de 32.820,26 RON pentru evitarea penalităţilor de întârziere, dar după iniţierea procedurilor de contestare administrativă a titlului de creanţă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 301 din 29 octombrie 2021, judecând cauza, în fond, după casare, a respins, ca neîntemeiate, atât cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta Universitatea A. Braşov, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Capital Uman, cât şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Universitatea Tehnică Cluj-Napoca.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond atât reclamanta Universitatea A. Braşov, cât şi intervenienta Universitatea Tehnică Cluj-Napoca au declarat recurs.

3.1. Reclamanta Universitatea A. Braşov, îşi întemeiază recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta apreciază ca fiind netemeinice concluziile cuprinse în Procesul-Verbal nr. x/2.09.2016, iar instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că bugetul proiectului era estimativ (întocmit în august 2013), dar a fost considerat de către echipa de control ca având calitatea de buget executat (în perioada de implementare, 2014-2015), ceea ce este complet fals.

Estimarea bugetului proiectului P0SDRU/1 59/1.5/S/1 34378 a fost efectuată în august 2013 pe baza unui efort lunar mediu şi a unui tarif orar de 108 RON inclusiv toate taxele, iar plăţile au fost efectuate în concordanţă cu activitatea lunară diferită a experţilor implicaţi în proiect, în funcţie de necesităţile identificate în raport cu beneficiarii proiectului, şi la un tarif de 108 RON exclusiv taxele, conform practicii uzuale de decontare a cheltuielilor de personal practicate în universitate aferent perioadei aprilie 2014-prezent, tarife aprobate de Consiliul de Administraţie şi de Senatul Universităţii A. pentru salarizarea activităţii de cercetare, şi cu încadrare în liniile bugetare estimate ale proiectului.

Referitor la aprecierea instanţei de fond privind necontestarea de către Universitate a scrisorilor standard de informare (scrisorile x/14.09.2015 şi x/25.04.2016), şi în considerarea că aceste acte nu au fost anulate, fiind astfel considerată ca însuşită neregula, recurenta precizează că în procedura mecanismului fondurilor europene aceste scrisori de informare au caracter de proceduri prealabile, pentru rambursarea sumelor cerute de instituţii la rambursare.

Astfel, suma de 31.037 RON considerată de instanţa de fond ca fiind cheltuială accesorie (contribuţii la bugetele asigurărilor sociale şi la bugetul de stat pentru experţii pe termen lung şi o parte din experţii echipei de management) nu poate fi imputată ca neregulă Universităţii, în condiţiile în care sumele reprezentând salariile experţilor au fost rambursate în urma acordării salariilor de către Universitate, menţionând faptul că în momentul plăţii salariilor se calculează şi virează contribuţiile la bugetele de stat de către angajator, contribuţii care au fost de asemenea cuprinse alături de salarii (considerate sume principale) în cererile de rambursare decontate de către OI-POSDRU.

Prin urmare, dacă sumele principale, salariile au fost validate şi rambursate, era firesc şi legal ca şi contribuţiile aferente acestor salarii să fie rambursate. Prin procesul-verbal contestat, s-a imputat Universităţii faptul că ar fi acordat experţilor salarii necuvenite, dar rambursate prin CR 7, or tocmai prin această rambursare se confirmă caracterul legal al salariilor rambursate şi necontestate, fapt pentru care raportat la aceste salarii rambursate este nelegal şi împotriva normelor de dreptul muncii să consideri nelegale contribuţiile la bugetele de stat în raport de salariile nete plătite.

Referitor la aceste concluzii, solicită instanţei judecătoreşti de recurs ca, reanalizând situaţia de fapt şi normele legale, să constate netemeinicia celor stabilite de instanţa de fond, respectiv de către cei care au întocmit procesul-verbal, având în vedere următoarele aspecte:

- termenul "maximal" regăsit în cap. 8 al Procesului-Verbal nr. x/2.09.2016 referitor la tariful orar nu se regăseşte în justificarea bugetului din Cererea de finanţare;

- explicaţiile din Anexa 1, secţiunea "Justificarea bugetului cererii de finanţare" nu pot fi considerate ca motiv de transformare a bugetului estimat într-un buget executat;

- plăţile efectuate nu au depăşit sumele alocate prin bugetul proiectului activităţilor depuse de experţii din comitetul de management (18 luni x 3.240 RON/lună =58.320 RON);

- orice Act adiţional se referă la o perioadă ulterioară şi ca urmare nu poate conţine decât o estimare bugetară, iar o reglementare AM/OIPOSDRU nu poate să transforme o estimare bugetară într-o execuţie bugetară.

Cu sau fără acte adiţionale bugetele estimate nu pot fi considerate ca bugete executate.

Se mai arată că, în cauză, conform Ghidului Condiţii Specifice pag. 43, criteriu 4.4: Modalitatea de estimare a costuri/or, bugetul proiectului este considerat ca reprezentând o estimare. La finalul perioadei de implementare a proiectului se poate constata că nu a fost depăşit bugetul niciunei sublinii bugetare existente în bugetul aprobat, ceea ce s-a întâmplat şi în cazul proiectului x.

De asemenea, conform Ghidului Condiţii Specifice pag. 43, criteriu 4.5: Utilizarea eficientă a fondurilor, se apreciază dacă fondurile solicitate la finanţare sunt corelate cu activităţile şi indicatorii propuşi. Ca urmare, evaluarea eficienţei utilizării fondurilor trebuie făcută în corelare cu realizarea indicatorilor. Se poate constata realizarea tuturor indicatorilor care presupun activitate de tutorat. Ca urmare, nu se impun reduceri bugetare ale capitolelor de buget în conexiune cu activitatea de tutorat.

Beneficiarii proiectului (130 doctoranzi şi 50 postdoctoranzi) nu sunt cercetători independenţi, activitatea lor de cercetare este îndrumată de conducători (tutori) de doctorat/postdoctorat. Statutul acestora este reglementat prin Legea educaţiei naţionale Nr. 1/2011 şi prin H.G. nr. 681/2011 (Codul Studiilor de doctorat). Astfel fiind, funcţiile de tutori nu sunt specifice proiectului, ci sunt reglementate prin legislaţia în vigoare care consacră statutul de conducători de doctorat şi condiţiile privind îndrumarea doctoranzilor, respectiv a postdoctoranzilor.

Asigurarea legalităţii angajării personalului este în sarcina exclusivă a beneficiarului/partenerilor conform Declaraţiilor pe proprie răspundere pe care aceştia sunt obligaţi să le ataşeze fiecărei Cereri de Rambursare în cadrul derulării proiectelor cu finanţare nerambursabilă.

Bugetul analitic al proiectului x nu are caracter de "act normativ în vigoare" şi nici nu face parte din "legislaţia naţională', aşa cum este stipulat în Ghidul Condiţii Generale 2013, pag 23.

Referitor la executarea contractului de finanţare P0SDRU/159/1.5/S/134378 şi explicitarea modului de plată a salariilor aferente conform contractelor individuale de muncă ale personalului implicat în derularea acestui contract recurenta arată că în ceea ce priveşte cotele şi impozitele pe venit reţinute în mod necuvenit membrilor echipei de management şi echipei de implementare, în cadrul propunerii de proiect au fost estimate costurile de personal privind echipa de management şi echipa de implementare a proiectului.

Această estimare a avut în vedere următoarele:

- un grup ţintă de 180 beneficiari, format din 130 doctoranzi şi 50 postdoctoranzi;

- corespunzător dimensiunii grupului ţintă au fost estimate cheltuieli pentru managementul de proiect, iar structura echipei, volumul de muncă şi costurile aferente au fost dimensionate estimativ pe baza experienţei anterioare acumulate pe baza bunelor practici din proiectele POSDRU realizate anterior de către beneficiar;

- estimarea a fost efectuată presupunând un efort egal distribuit pe durata de implementare a proiectului, neputându-se anticipa nivelul programelor de doctorat ale beneficiarilor din grupul ţintă - doctoranzi - şi implicit a activităţii tutorilor - conducătorii de doctorat;

- Universitatea a notificat lista cu membrii echipei proiectului şi a experţilor care urmau să fie încadraţi în proiect, notificare acceptată şi înregistrată sub nr. x/02.06.2015, aceasta devenind opozabilă autorităţilor faţă de estimarea făcută în cererea de finanţare;

- corespunzător dimensiunii grupului ţintă au fost estimate cheltuieli de tutorat al beneficiarilor efectuate de către experţii pe termen lung, iar structura echipei, volumul de muncă şi costurile aferente au fost dimensionate pe baza experienţei anterioare privind tutoratul lucrărilor de doctorat şi postdoctorat;

- bugetul propus conţine sublinii bugetare care reflectă aceasta modalitate de abordare.

Astfel fiind, recurenta arată că proiectul a fost aprobat fără reducerea bugetului estimat Ia niciunul dintre capitolele/subliniile bugetare, bugetul estimat devenind anexă a contractului.

3.2. Intervenienta Universitatea Tehnică Cluj-Napoca, având în vedere prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. învederează faptul că instanţa s-a raportat la dispoziţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 deşi a arătat în faţa instanţei faptul că cererea intervenţie se întemeiază si pe dispoziţiile art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011.

Recurenta consideră că instanţa a aplicat greşit normele de drept material raportându-se exclusiv la decizia emisă de intimată la contestaţia administrativă, considerând că acesta este actul administrativ vătămător deşi potrivit art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 actul administrativ este procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor, în speţă procesul-verbal nr. x/7659/02.09.2016 contestat prin acţiunea introductivă de instanţă, act care potrivit art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 este totodată şi titlu executoriu.

Astfel, consideră că instanţa de judecată prin raportare strictă la dispoziţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, cu eludarea prevederilor 46 şi 20 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 a încălcat normele de drept material stabilite prin actul normativ-administrativ, care reglementează procedura emiterii si contestării proceselor-verbale de constatare a neregulilor privind folosirea fondurilor nerambursabile si stabilirea corecţiilor financiare.

În opinia sa, instanţa de fond în mod greşit a respins cererea de intervenţie, motiv pentru care solicită instanţei de recurs casarea sentinţei cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

În susţinerea recursurilor sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Universitatea Tehnică Cluj-Napoca a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în urma rejudecării admiterea cererii principale şi a cererii de intervenţie în sensul anulării în întregime a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.09.2016 pe care îl consideră netemeinic şi nelegal în raport cu starea de fapt şi de drept urmând a se dispune totodată asupra restituirii în contul Universităţii Tehnice din Cluj-Napoca x deschis la Trezoreria Cluj a sumei de 49.848,00 RON reprezentând salarii nete impozit şi contribuţii aferente pentru perioada octombrie 2014 şi pentru perioada decembrie 2014 - octombrie 2015, pentru toţi experţii pe termen lung din echipa de implementare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Cu toate că au fost invocate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi răspunde prin considerente comune.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie, Înalta Curte reţine că argumentele invocate de intervenient sunt identice cu cele invocate de recurentul-reclamant, acestea din urmă fiind analizate în mod punctual şi pe larg, de instanţă.

Cererea de intervenţie este cererea prin care terţul care intervine din proprie iniţiativă într-un litigiu ce se poartă între alte părţi, pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta.

Ca natură juridică, intervenţia este o veritabilă cerere de chemare în judecată formulată împotriva părţilor iniţiale, deci atât a reclamantului, cât şi a pârâtului.

În cauza dedusă judecăţii, intervenientul nu a pretins pentru sine un drept astfel încât cererea de intervenţie a fost respinsă în mod corect de instanţa de fond.

În baza dispoziţiilor art. 61 alin. (3) C. proc. civ., respingerea cererii de chemare în judecată implică respingerea cererii de intervenţie accesorie.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului-intervenient sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, instanţa de fond în mod temeinic şi legal respingând ca neîntemeiată cererea de intervenţie accesorie formulată de Universitatea Tehnică Cluj-Napoca, apreciind că reia, în esenţă, aceleaşi apărări de fond.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că la data de 15.07.2013, s-a înregistrat sub nr. x acordul de parteneriat între reclamanta Universitatea A. din Braşov şi intervenienta Universitatea Tehnică din Cluj-Napoca, aceasta din urmă în calitate de Partener 2, iar în anul 2014 reclamanta Universitatea A. din Braşov a semnat cu OIPOSDRU contractul de finanţare x, având ca obiect proiectul:

"Burse doctorale şi postdoctorale pentru cercetare de excelenţă".

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.09.2016, contestat în prezenta cauză, s-a stabilit cu titlu de corecţie suma de 32.820,26 RON în sarcina reclamantei Universitatea A. din Braşov.

În motivare, s-a reţinut că a fost avută în vedere Suspiciunea de neregulă nr. x/18.11.2015 şi scrisoarea standard de informare nr. x/14.09.2015, prin care s-au comunicat beneficiarului motivele invalidării unor cheltuieli cuprinse în cererea de rambursare nr. x

De asemenea, prin scrisoarea standard de informare nr. OI/4496/SVPF din 25.04.2016, care priveşte cererea de rambursare nr. x finală, s-au declarat neeligibile mai multe cheltuieli pentru beneficiarul Universitatea A. din Braşov, dintre care unele invalidate în cereri de rambursare anterioare (CR5 sau CR7) şi resolicitate la rambursare.

Prin aceeaşi scrisoare de informare, Universităţii Tehnice din Cluj-Napoca în calitate de partener 2 i s-a invalidat suma totala de 49.848,00 RON, reprezentând salariul net impozit şi contribuţii aferente pentru perioada luna octombrie 2014 şi în perioada decembrie 2014- octombrie 2015 pentru toţi experţii pe termen lung din echipa de implementare care au depăşit numărul de ore prevăzut în justificarea bugetului (6 ore/luna).

Reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva scrisorii standard de informare nr. x/25.04.2016, la care s-a răspuns prin decizia nr. x/11.08.2016, în sensul admiterii parţiale, cu privire la anumite cheltuieli. Din datele dosarului, rezultă că scrisorile standard de informare prin care au fost invalidate cheltuielile menţinute nu au fost contestate în instanţă de către beneficiar.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată, soluţie pe care Înalta Curte o consideră temeinică şi legală.

Conform Procesului-Verbal nr. x/2.09.2016, creanţa a fost stabilită de către echipa de control ca urmare a faptului că "în urma analizei documentelor menţionate a rezultat faptul că beneficiarul nu a respectat prevederile contractului de finanţare Anexa 1, secţiunea "Justificarea bugetului cererii de finanţare" si Anexa 2 - "secţiunea bugetul detaliat".

Procesul-verbal contestat stabileşte o categorie accesorie de cheltuieli care nu puteau fi validate, ca urmare a neregulilor stabilite prin scrisorile standard de informare anterioare.

În ceea ce priveşte criticile recurentei pentru cheltuielile în valoare de 31.037 de RON, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurenta formulează critici cu privire la sumele pe care le consideră cuvenite personalului angajat în proiect, ca venituri salariale, însă aceste cheltuieli au fost invalidate prin scrisori standard de informare anterioare, care reprezintă acte administrative distincte şi care trebuia să fie contestate în mod separat, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.

Prin procesul-verbal nr. x/7659/2.09.2016 s-a redat situaţia de fapt care a condus anterior la invalidarea unor cheltuieli cu ocazia soluţionării cererilor de rambursare, însă acest aspect nu conferă beneficiarului dreptul de a contesta pentru prima dată această invalidare, fără a fi contestat scrisorile standard de informare prin care a fost dispusă.

Procesul-verbal contestat este un act subsecvent Suspiciunii de neregulă şi Scrisorilor standard de informare, care nu face decât să cenzureze deconturile anterioare cu privire la sume accesorii celor deja invalidate.

Având în vedere că Scrisorile standard de informare nr. x/14.09.2015 sau nr. x/25.04.2016 reprezintă acte administrative care se bucură de prezumţia de legalitate şi temeinicie, iar prin acestea s-a stabilit în mod definitiv că anumite cheltuieli cu remuneraţia experţilor nu sunt eligibile, Înalta Curte reţine că instanţa de fond temeinic şi legal a apreciat că în mod corect s-a stabilit prin procesul-verbal nr. x/7659/2.09.2016 că nici contribuţiile la bugetul de stat şi bugetele asigurărilor sociale aferente acestor plăţi efectuate de angajator nu pot fi eligibile, conform principiului "accesorium sequitur principale".

De asemenea, în mod corect s-a constatat că o parte a remuneraţiei experţilor (148.466 RON) a fost exclusă din această sferă prin scrisorile standard de informare neanulate, astfel că aceeaşi concluzie se impune şi în privinţa impozitului pe venit şi a contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale în valoare de 31.037 de RON, datorate de către angajator, dar neeligibile pentru finanţare.

Conform art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/21011 "neregula" este definită ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul UE/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

De asemene, conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale UE:

"Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

Art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, defineşte "neregularitatea" ca " orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care avea sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Aşa cum s-a arătat anterior, atât legislaţia comunitară (art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999cât, art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale UE) şi cea naţională (art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011) precizează că neregula există ori de câte ori s-a creat sau s-ar putea crea un prejudiciu bugetului U.E.

Toate acestea dovedesc faptul că, în cazul săvârşirii unei abateri, se impune aplicarea unei sancţiuni nu numai în cazul în care s-a creat un prejudiciu ci şi în cazul în care un prejudiciu s-ar putea produce, adică obligaţia de recuperare a fondurilor europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei vreunui prejudiciu.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenta - reclamantă Universitatea A. din Braşov şi de recurenta - intervenientă Universitatea Tehnică din Cluj-Napoca împotriva sentinţei civile nr. 301 din 29 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 noiembrie 2023.