Military Officer’s Study-Leave Damage Recovery Upheld; Claims Inadmissible or Unfounded

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A., a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne solicitând anularea în totalitate a Deciziei de imputare nr. x din 30.09.2020 a Hotărârii nr. 1 din 13.11.2020 şi a Procesului-verbal nr. x din 08.09.2020, emise de pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, anularea în totalitate a Hotărârii nr. 111 din 29.01.2021, emisă de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în totalitate a Ordinului Ministrului de Interne nr. 1138/25.05.2000 privind participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la concursurile de an universitar şi la examenele de licenţă (diplomă) în învăţământul de scurtă sau de lungă durată ori la doctorat, ca fiind nelegale şi netemeinice.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 7/2022 din 28 ianuarie 2022, a respins excepţia inadmisibilităţii anulării Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 ca nefondată, a admis excepţia inadmisibilităţii anulării Procesului-verbal nr. x/8.09.2020, a respins capătul de cerere referitor la anularea Procesului-verbal ca inadmisibil, a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtului Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă cu privire la capetele de cerere referitoare la anularea Hotărârii Ministerului Afacerilor Interne nr. 111/29.01.2021 şi a Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000, a respins capetele de cerere referitoare la anularea Hotărârii Ministerului Afacerilor Interne nr. 111/29.01.2021 şi a Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 formulate împotriva pârâtului Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă şi, totodată, a respins în rest acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs principal, iar pârâtul Ministerul Afacerilor Interne recurs incident, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Reclamantul A. în motivarea recursului arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, recurentul susţine că într-adevăr, instanţa ţine cont de jurisprudenţa ÎCCJ (Deciziile nr. 947/2005, Decizia nr. 3626/2007, Decizia nr. 4430/2009, Decizia nr. 1149/2015) prin care "instanţa supremă a reţinut legalitatea ordinelor de ministru nepublicate în Monitorul oficial în temeiul excepţiei de la publicare bazate pe domeniul obiectului de reglementare limitat", însă instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că în cuprinsul acestor decizii se evidenţiază că acele ordine de ministru erau necesar a nu fi publicate întocmai pentru a nu periclita domeniul apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, fiindcă în cuprinsul acestora existau informaţii nedestinate publicităţii.

Aşadar, un ordin de ministru care reglementează participarea cadrelor militare în activitate la examenele de licenţă sau doctorat nu se poate excepta de la publicarea în Monitorul Oficial, întrucât poliţiştii care fac parte şi ei din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, aparţinând tot Ministerului Afacerilor Interne, beneficiază de publicitatea actului specific de reglementare a concediului de studii, respectiv prin H.G.R. nr. 1578 din 2002.

De asemenea, instanţa nu a ţinut cont de Decizia nr. 1595/2011 a Curţii Constituţionale invocată, prin care s-a arătat că:

"Legea învăţământului nr. 84/1995 a fost abrogată prin dispoziţiile art. 361 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. Astfel, un text de lege care face trimitere la o normă ce nu mai este în vigoare este şi el, evident, implicit abrogat", în cazul de faţă fiind vorba despre Ordinul M.I. nr. 1138/2000 care face trimitere la formele de învăţământ de lungă durată şi de scurtă durată, forme care nu se mai regăsesc în actuala lege a învăţământului - Legea nr. 1/2011.

Analizând prevederile Legii nr. 24/2000, a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi coroborat cu jurisprudenţa transpusă în deciziile I.C.CJ. şi a CCR, în opinia recurentului ordinul M.I. nr. 1138/2000 nu este un ordin legal.

Potrivit art. 137 alin. (4) din Legea nr. 1/2011- legea educaţiei naţionale, "Programele de studii universitare sunt grupate pe domenii de studii şi organizate pe 3 cicluri de studiu: licenţă, master, doctorat". În ordinul O.M.I. nr. 1138/2000 forma de studii universitare din ciclul "master" nu se regăseşte, aspect care conduce la o îngrădire a cadrelor militare din Ministerul Afacerilor Interne a dreptului prevăzut de art. 32 din Constituţie, respectiv "Dreptul la învăţătură". Lucrătorii din cadrul serviciilor Resurse umane din Ministerul Afacerilor Interne, nu ştiu cum să procedeze în momentul când un cadru militar solicită potrivit art. 67 din Legea nr. 138/1999 sau al art. 14 din Legea nr. 80/1995, dreptul cuvenit al concediului de studii, întrucât funcţionarii cu bună ştiinţă cunosc că, ordinul O.M.I. nr. 1138/2000 nu prevede această formă de învăţământ. Este adevărat că au fost înaintate puncte de vedere de către intimatul Ministerul Afacerilor Interne, mai exact prin adresa invocată în acţiunea în cauză cu nr. x/S1 din 21.04.2015, prin care permite ca şeful instituţiei care are competenţă de gestiune a resurselor umane să decidă, da sau nu, aprobarea concediului de studii.

În opinia recurentului, prin abrogarea Ordinului nr. 1138/2000 şi emiterea hotărârii de guvern prevăzută de art. 14 din Legea nr. 80/1995 s-ar elimina toate aceste încălcări ale legii fundamentale.

3.2. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, prin recursul incident arată că, pe de o parte, contrar susţinerilor instanţei de fond, în ceea ce priveşte obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, aceasta subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou introdus vizând actele administrative cu caracter individual.

Pe de altă parte, în cauzele referitoare la anularea unui act normativ se justifică efectuarea procedurii prealabile în condiţiile în care un act administrativ de acest gen nu îşi epuizează efectele la momentul intrării în vigoare, sens în care poate fi revocat/abrogat în orice moment al existenţei sale juridice.

În mod evident prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ se referă la actele administrative cu caracter individual, ce nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă sau autoritatea ierarhic superioară întrucât au produs efecte juridice şi au intrat în circuitul civil.

În virtutea celor învederate, rezultă cu puterea evidenţei, contrar aprecierilor instanţei de fond, faptul că, în prezenta cauză, plângerea prealabilă este obligatorie.

Având în vedere faptul că intimatul-reclamant nu a parcurs procedura prealabilă în ceea ce priveşte Ordinul m.a.i. nr. 1138/2000, soluţia legală, în ceea ce priveşte contestarea acestui act administrativ, era respingerea capătului de cerere ca fiind inadmisibil.

În susţinerea recursurilor sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

În cauză au fost formulate întâmpinări prin care s-a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi răspunde prin considerente comune.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin acţiunea formulată reclamantul a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne solicitând anularea Deciziei de imputare nr. x/30.09.2020, a Hotărârii nr. 1/13.11.2020 şi a Procesului-verbal nr. x/8.09.2020 emise de către pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, anularea Hotărârii nr. 111/29.01.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi anularea Ordinului M.A. I. nr. 1138/25.05.2000.

Prin Procesul-verbal nr. x/8.09.2020 a fost finalizată cercetarea administrativă, s-a constatat producerea unei pagube de 13.183 RON şi s-a propus recuperarea pagubei în sumă de 91.904 RON prin emiterea deciziilor de imputare, în sarcina reclamantului stabilindu-se un prejudiciu de 3.977 RON.

Prin Decizia de imputare nr. x/30.09.2020 emisă de Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, în temeiul O.G. nr. 121/1998 s-a dispus recuperarea pagubei de 3.977 RON de la reclamant.

Prin Hotărârea nr. 1/13.11.2020 emisă de către Comisia pentru soluţionare a contestaţiilor din cadrul pârâtului Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă a fost menţinută ca fiind temeinică şi legală Decizia de imputare nr. x/30.09.2020.

Prin Hotărârea nr. 111/29.01.2021 emisă de către Comisia de jurisdicţie a imputaţiilor din cadrul pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, a fost respinsă plângerea formulată de către reclamant şi menţinută Hotărârea nr. 1/13.11.2020 emisă de către Comisia pentru soluţionare a contestaţiilor.

Prin Ordinul M.A.I. nr. 1138/25.05.2020 a fost reglementată participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la examenele de an universitar, cât şi la examenele de licenţă (diplomă) în învăţământul superior civil de scurtă sau de lungă durată ori la doctorat.

Recurentul-reclamant a solicitat anularea actelor contestate având în vedere împrejurarea că nu a fost emisă o hotărâre de guvern cu privire la stabilirea regulilor privind durata şi acordarea concediului de studii, că Ordinul M.A.I. nr. 1138/25.05.2000 nu a fost publicat în M. Of., apreciind că întreaga procedură de cercetare este viciată.

Instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamant, soluţia pe care instanţa de control judiciar o împărtăşeşte.

Astfel, Înalta Curte reţine faptul că recurentul-reclamant este angajat al Inspectoratului pentru Situaţii de Urgenţă "Petrodava" al judeţului Neamţ, iar în perioada 2015-2019 a urmat cursurile Facultăţii de Drept, specializarea Drept, forma de învăţământ cu frecvenţă din cadrul Universităţii Danubius din Galaţi, interval în care a beneficiat de concedii de studiu.

Cadrele militare în activitate au dreptul să urmeze învăţământul superior militar sau civil, postuniversitar, doctoratul sau alte forme de perfecţionare a pregătirii, cu respectarea normelor legale, respectiv art. 12 din Legea nr. 80/1995.

Dreptul la concediu de studii al cadrelor militare este reglementat de art. 14 din Legea 80/1995 privind Statutul cadrelor militare:

"În timp de pace, cadrele militare în activitate au dreptul la concediu de odihnă, concediu de odihnă suplimentar pentru activitate în locuri de muncă cu condiţii deosebite - vătămătoare, grele sau periculoase - şi la concediu de studii. Regulile privind durata şi acordarea concediului de odihnă, concediului de odihnă suplimentar şi a concediului de studii, precum şi compensarea în bani a concediului de odihnă neefectuat se stabilesc prin hotărâre a Guvernului", şi de art. 67 Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii: "Cadrele militare în activitate care urmează cursurile instituţiilor de învăţământ superior, precum şi doctoranzii au dreptul anual la un concediu de studii, plătit, de 30 de zile calendaristice".

Programele de studii universitare de licenţă se pot organiza la următoarele forme de învăţământ cu frecvenţă, cu frecvenţă redusă şi la distanţă.

Recurentul-reclamant consideră că Ordinul M.I. nr. 1138/2000 trebuia a fi publicat în Monitorul Oficial al României, precum şi faptul că nu a fost emisă o hotărâre de guvern cu privire la stabilirea regulilor privind durata şi acordarea concediului de studii.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect că nepublicarea Ordinului M.I. nr. 1138/2000 nu poate fi sancţionată cu nulitatea actului, ci cu inopozabilitatea acestuia şi nu poate fi reţinută nici sancţiunea inopozabilităţii actului faţă de recurent, în condiţiile în care, prin rapoartele înaintate în vederea obţinerii concediului de studii, a invocat prevederile acestui ordin .

De asemenea, instanţa de fond a reţinut în mod corect că apărarea cu privire la nelegalitatea O.M.I. nr. 1138/2000 derivată din împrejurarea că dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 80/1995 stipulau emiterea unei hotărâri de guvern care să reglementeze regulile privind durata şi acordarea concediului de studii nu poate fi primită, având în vedere împrejurarea că ordinul contestat a fost emis în aplicarea dispoziţiilor art. 67 din Legea nr. 138/1999, şi nu a prevederilor art. 14 din Legea nr. 80/1995.

În aplicarea dispoziţiilor art. 67 din Legea nr. 138/1999 a fost emis Ordinul Ministrului de Interne nr. 1138 din 25.05.2000 privind participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la examenele de an universitar, cât şi la examenele de licenţă (diplomă) în învăţământul superior civil de scurtă sau lungă durată ori la doctorat.

Potrivit dispoziţiilor acestui ordin, ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii studenţi în instituţiile de învăţământ superior de stat sau particular, de lungă sau scurtă durată, acreditate sau autorizate pentru funcţionarea provizorie, forma seral, cu frecvenţă redusă şi la distanţă, au dreptul la un concediu plătit de 30 de zile calendaristice.

Prin urmare, O.M.I. nr. 1138/2000 a fost emis având în vedere prevederile articolului 67 din Legea nr. 138/1999, şi nu în temeiul art. 14 din Legea nr. 80/1995. Astfel, este evident că ordinul ministrului nu ţine locul hotărârii de Guvern, însă, având în vedere că dreptul cadrelor militare la concediu de studii este prevăzut de două acte normative de nivel primar, acest fapt a putut conduce la reglementarea condiţiilor de acordare chiar şi printr-un act normativ de nivel terţiar, aşa cum este un ordin al ministrului.

Înalta Curte mai reţine că nepublicarea Ordinului M.I. nr. 1138/2000 în Monitorul Oficial al României nu atrage automat nelegalitatea acestuia având în vedere că dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Metodologia privind pregătirea, elaborarea, avizarea şi prezentarea propunerilor de acte normative care se înaintează Guvernului, precum şi procedurile de supunere spre adoptare a acestora, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 851/1997 care prevăd că "nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională."

Astfel, O.M.I. nr. 1138/2000, fiind emis în baza şi în executarea dispoziţiilor cuprinse în acte normative cu caracter special ce privesc domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, se încadrează în prevederile care statuează posibilitatea nepublicării lui, a cărei raţiune este legată de domeniul de reglementare limitat al acestuia, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume cadrelor militare din Ministerul de Interne, situaţie în care nu se impunea să fie adus la cunoştinţa tuturor cetăţenilor prin publicare în Monitorul Oficial. În acest sens este chiar art. 11 din O.M.I. nr. 1138/2000, care dispune aducerea la cunoştinţa întregului personal, care acoperă nepublicarea acestuia în M. Of. .

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii anulării Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 pentru neparcurgerea procedurii prealabile, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a avut în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"În cazul... acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice..., nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 se referă la acte administrative, fără a distinge între acte cu caracter individual şi acte normative, situaţie în care, în aplicarea principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge), ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este pe deplin aplicabilă şi în cauza pendinte.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurentul-reclamant A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 7/2022 din 28 ianuarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.