State liability for loss of use of funds due to illegal refusal of insurance claim payment

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data 29 martie 2021 sub nr. x/2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plata, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 31.08.2021 reclamanta a formulat cerere modificatoare prin care a solicitat ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 sa fie obligat FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 3/16/2016 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 - 28608,6 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective;

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3. obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 249 pronunţată la 15 februarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei de obeict, lipsei de interes, inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei invocate de către pârât, ca neîntemeiate, a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată şi precizată ca neîntemeiată şi a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civil nr. 249 pronunţată la 15 februarie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

După expunerea istoricului speţei, în dezvoltarea motivelor de recurs se arată că hotărârea primei instanţei este pronunţată cu aplicare greşită şi încălcare normelor de drept material care stabilesc condiţiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal, trebuie să fie îndeplinite, în esenţă, următoarele condiţii: a. Să existe un act administrativ nelegal; b. Să existe un prejudiciu material sau moral; c. Existenţa unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu; d. Existenţa culpei autorităţii.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia ICCJ din 13.10.2021 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Decizia nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanţele de judecată reţinând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. este nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, ar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Faţă de cele de mai sus, este evident că în speţă există un act administrativ nelegal-respectiv Decizia FGA 14.452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunţată în soluţionarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanţele de judecată au declarat nelegală această respingere. Aşadar, condiţia existenţei unui act administrativ nelegal este îndeplinită.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA 14.452 nu a obligat FGA direct la plată ci la analiza pe fond nu poate conduce la susţinerea că operaţiunea administrativă care conduce efectiv la plata despăgubirilor nu a fost supusă controlului de legalitate. Chiar dacă prin Decizia 14.452 a fost respinsă cererea de plată strict pentru depăşirea plafonului, fără analiza pe fond, este incontestabil că dreptul A. la plata de despăgubiri a fost încălcat prin soluţia exprimată în această Decizie, în sensul refuzului de plată.

Cu privire la îndeplinirea condiţiei prejudiciului cauzat, recurenta-reclamantă arată că FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererilor de plată, această soluţionare a avut loc la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei 14.452 FGA a procedat la analizarea pe fond a cererilor şi plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată, prin Decizia 14.452 FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata finalmente a despăgubirilor solicitate, FGA confirmă indubitabil prejudiciul suferit de A.. În realitate, aceste sume achitate după anularea Deciziei 14.452 ar fi trebuit achitate în termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Cu privire la legătura de cauzalitate între actul administrativ ilicit şi prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri şi constă în modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia 14.452.

Cu privire la culpa FGA, recurenta-reclamantă arată că şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. în realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

Pe cale de consecinţă, faţă de cele arătat mai sus, este evident că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare solicitate, susţinerile primei instanţe în sensul că nu a fi îndpelinite condiţiile unei astfel de acţiuni apărând ca lipsite de bază legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru următoarele considerente.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde motivelor invocate.

Prin cererea de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susţine că în cauza dedusă judecăţii sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice şi repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o Constituţiei României, C. civ., Legii nr. 554/2004, Legii nr. 213/2015 şi O.G. nr. 13/2011 este greşită.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/2016 (poziţia 121 borderoul anexat deciziei - suma de 14.500,05 RON), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prev. de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanţe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/16.03.2016, anume suma de 11050 RON pentru dosar daună x, respectiv doar despăgubirea cerută de reclamantă, fără penalităţi de întârziere şi cheltuieli de judecată.

Curte constată că relevante sunt dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.", precum şi dispoziţiile art. 18 potrivit cărora:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea … poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (…) (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru."

De asemenea, dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţia României statuează în mod expres că:

"Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei."

Reglementarea legală de rang constituţional şi organic recunoaşte în beneficiul persoanei vătămate într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ nelegal posibilitatea de a obţine, în urma anulării actului vătămător, o reparare a pagubei suferite.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Înalta Curte constată că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal), iar condiţiile atragerii răspunderii sunt reglementate de C. civ.

Astfel, potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă.".

Cu alte cuvinte, pentru atragerea răspunderii civile delictuale trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: (1) existenţa unui prejudiciu, (2) existenţa unei fapte ilicite, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

În plus, în urma reanalizării cererii de plată nr. x/16.03.2016, intimatul-pârât a conchis că recurenta-reclamantă era îndreptăţită să beneficieze de plata creanţei de asigurare solicitate, achitând la data de 29.10.2021 suma de 11050 RON despăgubire cu acest titlu pentru dosarul de daună.

Astfel, motivul pentru care A. nu a încasat până la data de 29.10.2021 suma de 11050 RON ce îi era cuvenită se regăseşte în efectul respingerii cererii sale de plată nr. x/16.03.2016 prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral anulat definitiv de instanţa de contencios administrativ.

Or, este cert că la data de 03.05.2018, exercitându-şi competenţa acordată de Legea nr. 213/2015, pârâtul a procedat la analiza cererii de plată, astfel că pentru intervalul 03.05.2018 - 29.10.2021 societatea reclamantă s-a găsit în situaţia de a nu fi beneficiat de folosinţa sumei de 11050 RON din cauza actului nelegal emis de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Altfel spus, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a produs o vătămare părţii reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată nr. x/16.03.2016 a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosinţa acesteia.

De asemenea, Înalta Curte constată că raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuţie împiedicând reclamanta să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări în cuantum de 11050 RON pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

În sfârşit, vinovăţia intimatului-pârât nu poate fi negată, emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, în condiţiile în care autoritatea pârâtă nu a făcut dovada vreunei cauze exoneratoare de răspundere.

Odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părţii pârâte se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În cauza de faţă, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 11050 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 11050 RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosinţa sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acţiune în răspundere civilă delictuală în faţa instanţei de drept comun pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, câtă vreme premisa de bază a producerii sale se găseşte în decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ anulat, ceea ce atrage incidenţa reglementărilor Legii nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul reparării pagubei.

Aşadar, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acţiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prev. de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeaşi concluzie se poate ajunge şi în ceea ce priveşte perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, faţă de disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipseşte hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluţionare în termen sau refuz nejustificat de soluţionare), imputat de reclamanta A. în sarcina pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

În acest context, Înalta Curte subliniază că prin efectul cererii adiţionale de modificare a obiectului acţiunii introductive de instanţă, partea reclamantă, întemeindu-se pe disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implica premisa legală esenţială a existenţei unei hotărâri judecătoreşti privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existenţa sa şi cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraţilor între data înregistrării cererii de plată şi data de 03.05.2018 a emiterii deciziei anulate.

În continuare, admiţând existenţa faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, Înalta Curte identifică şi prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosinţă a sumei de 11050 RON, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

Conform dispoziţiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare.".

În consecinţă, despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 11050 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Faţă de considerentele mai sus expuse, în temeiul prevederilor art. 497 C. proc. civ., precum şi ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând, va admite în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi va obliga pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 11050 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Va respinge în rest acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 249 pronunţată la 15 februarie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Admite în parte acţiunea, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, astfel cum a fost modificată.

Obligă pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 11050 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Respinge în rest acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 2 noiembrie 2023.