Damages claim rejected as insurance payout right not yet certain after insurer insolvency

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 31.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat instanţei să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 şi obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată; în conformitate cu dispoziţiile legale cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea formulată la data de 10 august 2021, reclamata a arătat că modifică obiectul cererii de chemare în judecată solicitând instanţei ca, în temeiul art. 19 din legea nr. 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA nr. 19755/16.03.2016 constând în principal în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 - 6438,86 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1915 din 14 decembrie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei acţiunii şi a respins acţiunea formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A. ("A."), prin care evocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii acţiunii precizate şi obligării FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat societăţii prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/16.03.2016. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În susţinerea căii de atac promovate, după o prezentare succintă a actelor dosarului şi a soluţiei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, recurenta - reclamantă a învederat, în esenţă, că sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material şi moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu, precum şi culpa autorităţii.

Consideră recurenta-reclamantă că pârâtul FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare şi urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale şi contractuale incidente, creanţele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanţe invocate de recurentă împotriva B. S.A. ("B."), în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare şi plată a creanţelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual şi legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4644/13.10.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, iar FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata despăgubirilor.

Cât priveşte condiţia existenţei unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părţi sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susţine şi că există legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluţionarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât priveşte culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca, în îndeplinirea obligaţiilor sale, să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greşit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare, fiind greşite susţinerile primei instanţe în sensul neîndeplinirii condiţiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a depus întâmpinare în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

La data de 31.03.2021 recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 şi să dispună obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 10.08.2021, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 6438,86 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a respins acţiunea astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată, reţinând în esenţă că din actele dosarului nu rezultă că în sarcina autorităţii pârâte s-ar fi stabilit obligaţia de a plăti o sumă de bani pentru ca reclamanta să poată solicita accesorii reprezentând penalităţi şă dobânzi. Admiterea unei cereri formulate pe cale separată având ca obiect despăgubiri generate de un act administrativ nelegal, cerere întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să se fi stabilit nelegalitatea actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat.

În speţa de faţă, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existenţa unui act administrativ tipic nelegal, nu şi cu privire la existenţa actului administrativ asimilat nelegal (nesoluţionarea în termen) în sensul solicitării formulate în cadrul cererii de chemare în judecată.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Prin acţiunea modificată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - SCAF, reclamanta, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului nr. 14/2011 - 6438,86 RON calculat până la 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G nr. 13/2011.

Înalta Curte reţine că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrat nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituţia României coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce au următorul conţinut:

- "art. 52 din Constituţie: (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

Legea organică este Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

- art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului şi recunoaşterea dreptului sau interesului, şi repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reţine, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condiţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleaşi condiţii ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 şi următoarele din C. civ., respectiv îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa faptei ilicite şi existenţa raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu; în ceea ce priveşte vinovăţia, aceasta este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare.

Răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanţială proprie, ci pe natura şi suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligaţiile generale din materia răspunderii civile în drepturi şi obligaţii particulare, cu trăsăturile proprii materiei dreptului administrativ.

Răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi şi obligaţii conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei

În ceea ce priveşte existenţa faptei ilicite, reclamanta arată că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat şi că este evident că actul administrativ prin care a fost soluţionată cererea de plată este unul nelegal, el având relevanţa unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Atribuirea unei conduite ilicite (în planul răspunderii administrative) unei persoane trebuie să treacă de două teste: a) de testul "stabilirii formei de vinovăţie" (în sensul art. 16 C. civ., reguli de drept civil ce vor fi activate) şi de testul "ilicitului" (în sensul participării la încălcarea legii).

Dacă o conduită poate fi atribuită astfel, în sensul dreptului administrativ, acea conduită este ilicită.

Rezolvarea problemei atribuirii conduitei FGA implică cercetarea activităţii acestuia şi a implicării în obligaţia specială care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabilesc rolul Fondului, în sensul că "Fondul garantează plata de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, încheiate, în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege şi în limita resurselor financiare disponibile la momentul plăţii, aşa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilităţile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanţele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu este succesor în drepturi şi obligaţii al asigurătorului C. S.A. si nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Înalta Curte reţine că, în speţă, nu s-a constatat caracterul ilegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta reclamantă, ca şi când aceasta ar fi fost necondiţionat îndreptăţită să le primească.

Sentinţa Curţii de Apel Bucureşti nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond şi cererea de plată din litigiu.

Prin urmare, nefiind stabilit un drept al recurentei reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, recurenta reclamantă nu poate invoca cu temei existenţa unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluţionării cererii privind debitorul principal din moment ce încă nu se cunoaşte dacă reclamanta are sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existenţa lui este sigură, neîndoielnică şi, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent. Nu este situaţia prejudiciului pretins a fi suferit de reclamantă.

Instanţa de judecată de faţă se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) şi evaluat cu certitudine, cerinţă imperativă ce nu se constată a fi îndeplinită.

Pe de altă parte, litigiul dedus judecăţii în prezenta cauză este a fost determinat de refuzul autorităţii pârâte de a soluţiona efectiv cererea reclamantei.

Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004,

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este cert recunoscută de legiuitor atribuţia puterii judecătoreşti de a cenzura conduitele autorităţilor publice caracterizate de refuzul de soluţionare al unei cereri.

Or, în cazul de faţă, lămurirea situaţiei dreptului pretins de reclamantă revine instituţiei FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuţii în acest sens, sentinţa Curţii de Apel Bucureşti nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond şi cererea de plată în discuţie.

Dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane", ceea ce nu este ipoteza din speţă.

În ceea ce priveşte existenţa unui prejudiciu cert, Înalta Curte reţine că această condiţie nu este îndeplinită, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluţionare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptăţită să primească acea sumă, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 în dosarul nr. x/2018 s-a dispus:

"Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON."

Or, reclamanta a solicitat penalităţi de întârziere calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existenţa raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, şi fapta ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reţine că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanţa de judecată, prin hotărârea pronunţată, nu au apreciat asupra existenţei dreptului reclamantei, ci decizia a fost anulată de către instanţă şi cu obligaţia FGA de a cerceta fondul cererii de plată.

Pe de altă parte, cât timp cerinţele legate de prejudiciu şi faptă ilicită nu s-au constatat anterior a fi îndeplinite (potrivit celor mai sus reţinute), nici raportul cauzal nu se stabileşte, urmare a lipsei din relaţia de dependenţă a elementelor pe care le conectează (prejudiciu/faptă).

În consecinţă, în limitele în care a fost emisă şi analizată de către instanţa de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecinţa învederată de recurenta reclamantă, intimata pârâtă neputând fi obligată la contravaloarea lipsei de folosinţă în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Mai departe, nu se mai impune examinarea posibilităţii acordării penalităţilor sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părţi, în litigiul desfăşurat în etapa naterioară nereţinându-se dreptul reclamantei la plata creanţei principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1915 din 14 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 31 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.