Hospital department heads' dual roles not a conflict of interest; agency's evaluation report annulled

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Tg-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/10.05.2021 emis de pârâtă, precum şi a tuturor actelor subsecvente acestuia, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Tg-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 123 din 10.12.2021, a admis în parte acţiunea reclamantei, a anulat Raportul de evaluare nr. x/10.05.2021 emis de pârâtă şi a obligat pârâta la 3.620 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantei.

În motivarea căii de atac, încadrate în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 178 alin. (2) lit. b) coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare (forma în vigoare la data reţinerii existenţei conflictului de interese).

Recurenta arată că raţionamentul primei instanţe, potrivit căruia nu sunt întrunite cumulativ condiţiile cerute de lege pentru a se reţine existenţa unui conflict de interese, este nelegal şi, totodată, este contrar scopului avut în vedere de către legiuitor prin edictarea art. 178 alin. (2) lit. b) şi, respectiv, art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

În opinia sa, în speţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reprezintă o definiţie generală a conflictului de interese, ci dispoziţiile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care reglementează situaţii specifice de conflict de interese, ce sunt aplicabile numai anumitor categorii de subiecţi, respectiv managerilor, şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.

Legea nr. 161/2003 reprezintă cadrul general de reglementare a incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, legea aplicabilă intimatei fiind legea specială, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, care derogă de la norma generală, în condiţiile în care aceasta exercită funcţia de şef secţie Gastroenterologie în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Târgu Mureş.

Spre deosebire de conflictul de interese tipic, a cărui existenţă implică luarea sau participarea la luarea unei decizii, sub influenţa unui interes personal, conflictul de interese reglementat de Legea nr. 95/2006, aplicabil inclusiv intimatei, nu este condiţionat de îndeplinirea acestor cerinţe legale.

Situaţia de conflict de interese reglementată de art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 -normă specială- este generată prin deţinerea simultană de către soţul/soţia, rudele managerului ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ai acestuia a funcţiei de membru în comitetul director, şef de secţie, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcţii de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcţia de manager.

Prin dispoziţiile art. 185 alin. (15) din acelaşi act normativ, legiuitorul a menţionat expres că prevederile art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice. Din interpretarea sistematică şi gramaticală a articolelor de lege menţionate mai sus, rezultă că legiuitorul nu a impus condiţii suplimentare pentru existenţa acestei situaţii de conflict de interese, astfel că, în mod greşit, instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia şi s-a raportat la incidenţa dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Recurenta concluzionează în sensul că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi extinse, prin extrapolare, pentru aceeaşi identitate de raţiune, şi în prezenta cauză dedusă judecăţii, din moment ce legiuitorul a înţeles să le reglementeze diferit, respectiv prin acte normative distincte, ce sunt aplicabile unor categorii de subiecţi de drept diferite, în funcţie de obiectul reglementării.

Pentru existenţa situaţiei de conflict de interese, prevăzută de art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, nu au nicio relevanţă atribuţiile exercitate de către intimată în raport de funcţia deţinută, comparativ cu cea ocupată de soţul său, şi nici dacă respectivele funcţii sunt subordonate ierarhic.

Legiuitorul a instituit o interdicţie absolută pentru managerii de spital, şi anume aceea de a deţine, simultan cu soţul/soţia, rudele managerului ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ai acestuia, funcţia de membru în comitetul director, şef de secţie, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcţii de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcţia de manager.

Această interdicţie absolută, pe care legiuitorul a plasat-o în sfera conflictului de interese, a fost prevăzută şi pentru şefii de secţie, prin dispoziţiile art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, astfel că deţinerea concomitentă de către soţi a funcţiei de medic şef de secţie în cadrul aceluiaşi spital public este prohibită expres de lege.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, pentru existenţa acestei situaţii speciale de conflict de interese nu are niciun fel de relevanţă faptul că funcţiile de şef secţie au fost ocupate prin concurs şi nici împrejurarea că nu a existat un raport de subordonare între cele două funcţii exercitate de intimată şi soţul acesteia.

În opinia recurentei, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit dispoziţiile art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, deoarece acestea fac trimitere la situaţiile de conflict de interese reglementate în mod expres de legiuitor la art. 178 alin. (2) din acelaşi act normativ, fără, însă, a se face vreo condiţionare în sensul existenţei unor raporturi de subordonare între şefii de secţii din spitalele publice.

Prin urmare, validarea raţionamentului instanţei de fond presupune acceptarea faptului că dispoziţiile art. 178 alin. (2) lit. b) coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 sunt lipsite de orice eficacitate juridică pentru subiecţii de drept expres prevăzuţi de teza normei şi nu ar corespunde scopului normei legale cu caracter special instituit de legiuitor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

5. Soluţia instanţei de recurs

5.1. Consideraţii generale

Intimata A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/10.05.2021 emis de recurenta Agenţia Naţională de Integritate. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, recurenta a concluzionat în sensul că intimata nu a respectat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât, "în perioada 22.11.2018 (…) - 19.11.2020 (…), în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Târgu Mureş unde persoana evaluată exercită funcţia de şef secţie Gastroenterologie, soţul acesteia deţine funcţia de şef secţie Ortopedie şi Traumatologie, încălcând astfel dispoziţiile art. 185 alin. (15), coroborate cu cele ale art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii."

Instanţa de primă jurisdicţie a admis acţiunea reclamantei şi a anulat raportul de evaluare dedus judecăţii, reţinând, în esenţă, faptul că nu există o situaţie de conflict de interese, întrucât, deşi nu este contestată deţinerea concomitentă de către intimată, respectiv de către soţul acesteia, a funcţiilor de medic şef a două secţii în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Târgu Mureş, în perioada 22.11.2016- 19.11.2020, între intimată şi soţul său nu există un raport de subordonare, iar aceştia nu îşi pot influenţa deciziile manageriale, competenţa managerială a medicului şef de secţie fiind limitată exclusiv la secţia pe care o conduce.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, susţinerile părţilor litigante, precum şi întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reţine:

5.2. Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine faptul că, în perioada nominalizată în raportul de evaluare, intimata a deţinut funcţia de şef secţie Gastroenterologie în cadrul în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Târgu Mureş, iar soţul acesteia a deţinut funcţia de şef secţie Ortopedie Traumatologie în cadrul aceluiaşi spital.

Potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Dispoziţiile art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, menţionează că există conflict de interese, în cazul deţinerii de către soţul/soţia/rudele managerului ori afinii până la gradul IV-lea inclusiv ai acestuia a funcţiei de membru în comitetul director, şef de secţie, laborator sau serviciu medical sau a unei alte funcţii de conducere, inclusiv de natură administrativă, în cadrul spitalului la care persoana în cauză exercită funcţia de manager.

În baza prevederilor art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare şi a plăţii de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condiţiile legii, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.

Chestiunea litigioasă este aceea dacă simpla deţinere concomitentă de către doi soţi a funcţiei de şef de secţie în cadrul aceluiaşi spital public este suficientă pentru a se reţine incidenţa dispoziţiilor referitoare la conflictul de interese sau, dimpotrivă, este necesar să fie întrunite şi alte condiţii, adică să existe un raport de subordonare, interese de natură patrimonială. În lipsa acestor din urmă condiţii nu s-ar putea decela existenţa unui conflict de interese.

Indiscutabil, art. 70 din Legea nr. 161/2003 reprezintă norma generală de reglementare a conflictului de interese, iar art. 178 alin. (2) lit. b) şi art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 reprezintă normele cu caracter special.

Recurenta susţine faptul că nu sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reprezintă o definiţie generală a conflictului de interese, ci cele ale art. 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, care reglementează situaţii specifice de conflict de interese, ce sunt incidente numai anumitor categorii de subiecţi, respectiv managerilor de spital, şefilor de secţie, de laborator, de serviciu medical din spitalele publice.

Înalta Curte apreciază că este nefondat motivul de casare analizat.

Cele două elemente din structura normelor anterior nominalizate nu se contrazic. Altfel spus, norma specială nu înlătură de la aplicare norma generală, întrucât nu cuprinde dispoziţii derogatorii, după cum în mod justificat a raţionat şi instanţa de fond.

Ca atare, pornind de la norma generală care a condus la necesitatea reglementării instituţiei conflictului de interese, prin 178 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006 s-au particularizat anumite situaţii. Însă, contrar celor susţinute de către recurentă, prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi eludate; atât timp cât legea specială nu schimbă definiţia noţiunii generale de conflict de interese, ea continuă să se aplice în înţelesul normei speciale.

Înalta Curte consideră că este corectă interpretarea instanţei de fond potrivit căreia, din analiza normei speciale reiese faptul că cerinţa "interesului de natură patrimonială" este subînţeleasă. Într-adevăr, relaţia dintre un manager de spital şi persoanele care ocupă funcţiile enumerate de această normă presupune existenţa unui raport de subordonare care are şi o componentă patrimonială. În acest sens, sunt relevante atribuţiile pe care managerul le are în cadrul politicii de personal şi al structurii organizatorice, după cum impun dispoziţiile art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Cu alte cuvinte, managerul de spital ocupă o funcţie publică de autoritate care implică exercitarea unor atribuţii de decizie în privinţa bugetului, gestiunii patrimoniului instituţiei şi realizării activităţii pentru care aceasta funcţionează.

Însă, în raport de prevederile art. 185 alin. (1) din aceeaşi lege, secţiile spitalului public sunt conduse de un şef de secţie, iar această funcţie se ocupă prin concurs sau examen, după caz, în condiţiile legii. Este de observat faptul că la alin. (4) al aceluiaşi articol sunt nominalizate atribuţiile care revin şefilor de secţii, respectiv îndrumarea şi realizarea activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective, precum şi responsabilitatea pentru calitatea actului medical, alături de atribuţiile asumate prin contractul de administrare.

În mod indiscutabil, aşa cum s-a arătat şi de către instanţa de prima jurisdicţie, funcţia de şef de secţie presupune atribuţii limitate atât funcţional la nivelul secţiei, cu privire la organizare şi personal, la stabilirea obiectivelor specifice din activitatea secţiei, la gestionarea eficientă a bugetului alocat, cât şi sub aspect decizional, pe calitatea actului medical.

Într-adevăr, deosebirea dintre cele două funcţii este esenţială din perspectiva subiectului analizat în cauza de faţă.

Contrar celor susţinute de către recurentă, nu este suficient să se verifice simpla deţinere simultană de funcţii de şef de secţie de către soţi, ci este obligatoriu să se stabilească dacă persoana care exercită funcţia publică are un interes personal de natură patrimonială.

În speţa de faţă, aşa cum s-a evidenţiat şi de către instanţa de fond, cerinţa interesului de natură patrimonială (necesară şi obligatorie pentru a constata existenţa unui conflict de interese) nu se verifică. Intimata a ocupat funcţia de şef de secţie prin concurs, după care a semnat mai multe contracte de administrare cu spitalul. Din aceste din urmă înscrisuri nu reiese faptul că aceasta ar avea atribuţii cu privire la alte secţii ale spitalului în afara celei în care îşi desfăşoară efectiv activitatea.

De asemenea, între cele două funcţii aflate în analiză nu există raport de subordonare sau altă interferenţă în conducerea secţiilor, întrucât fiecare şef de secţie adoptă decizii manageriale numai în cadrul secţiei pe care o conduce, iar aceştia nu îşi pot influenţa reciproc deciziile.

Prin urmare, simpla deţinere a unor astfel de funcţii de conducere, fără posibilitatea ca deciziile să fie influenţate datorită legăturii de familie, cu consecinţa că atribuţiile nu ar mai putea fi îndeplinite cu obiectivitate, nu constituie conflict de interese, în sensul 178 alin. (2) lit. b) şi art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006.

În fine, pe subiectul analizat, este de menţionat şi faptul că o soluţie similară a fost adoptată în şedinţa Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 25.05.2023, în care s-a statuat faptul că, pentru reţinerea conflictului de interese în cazul deţinerii concomitente de către soţi, rude sau afini până la gradul IV, inclusiv, a funcţiei de şef de secţie în cadrul aceluiaşi spital nu este suficientă simpla deţinere concomitentă a funcţiei, ci este necesar să existe şi un raport de subordonare sau de influenţare a îndeplinirii cu obiectivitate a atribuţiilor.

În consecinţă, în raport de cele expuse anterior, instanţa de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate împotriva sentinţei nr. 123 din 10 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către intimata-reclamantă A. a sumei de 5000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată (reduse conform art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.).

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 19 octombrie 2023.