Suspension of fiscal tax assessment challenged for lack of well-justified case and imminent harm under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 21.10.2022, pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x/23.09.2022.

Prin sentinţa civilă nr. 112 din 14 noiembrie 202, Curtea a admis în parte cererea formulată de reclamantă şi, în baza at. 14 din Legea nr. 554/2004, a suspendat executarea Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 emise de AFM până la soluţionarea în primă instanţă a acţiunii în anularea actului.

A respins, ca indamisibilă, cererea de suspendare a executării Raportului de inspecţie fiscală nr. x/24.09.2022.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii cererii de suspendare a Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului, a apreciat recurenta-pârâtă că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, măsura suspendării determinând punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre acestea fiind subsumată principiului legalităţii.

Pe de altă parte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi pe prezumţia de veridicitate, de aici rezultând principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.

Suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ ar putea să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de lege.

Din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă că, pentru a dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ condiţia existenţei unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Or, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de lege, instanţa de fond făcând o greşită aplicare a dispoziţiilor legale.

Cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedite de către persoana lezată care a solicitat suspendarea executării actului administrativ fiscal şi care este datoare să propună şi să administreze dovezi concludente din care să rezulte existenţa cumulativă a condiţiilor legale.

Referitor la cele reţinute de prima instanţă, a apreciat recurenta-pârâtă că nu orice dubiu în privinţa legalităţii actului administrativ are semnificaţia unui "caz bine justificat", ci doar îndoielile serioase, care apar cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, şi care sunt determinate, de exemplu, de nemotivare actului, necompetenţa organului emitent, invocarea unor norme neconstituţionale sau abrogate etc.

Determinarea existenţei cazului bine justificat nu presupune analiza în fond a legalităţii actului administrativ, ci doar o analiză sumară a acestuia, prin raportare la motivele de fapt şi de drept invocate de către reclamant, analiză care nu trebuie să conducă la prejudecarea fondului.

A mai precizat recurenta-pârâtă că din jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie rezultă că pentru constatarea acestei condiţii nu trebuie să se procedeze la analizarea criteriilor de nelegalitate pe care se întemeiată însăşi cererea de anulare a actului administrativ, verificarea trebuind să fie limitată doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.

Referitor a condiţia existenţei unei pagube iminente, a arătat recurenta-pârâtă că instanţa de fond s-a raportat doar la cuantumul sumei, fără a proceda la verificările necesare pentru a se stabili dacă executarea deciziei de impunere ar conduce doar la o diminuare a patrimoniului sau, într-adevăr, ar aduce atingere gravă şi imediată a activităţii societăţii.

Sub acest aspect, intimata-reclamantă nu a dovedit intrarea în incapacitate de plată, nedepunând la dosar niciun act doveditor din care să reiasă că plata obligaţiei stabilite prin actul atacat i-ar produce o pagubă sau ar afecta bunul mers al activităţii sale.

3. Apărările formulate

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, analizând sentinţa atacată, actele şi lucrările dosarului şi dispoziţiile legale incidente, în raport cu argumentele invocate prin recurs, apreciază că recursul este fondat, pentru următarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauză, intimata-reclamantă A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere ce vizează suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x/23.09.2022 emise de Administraţia Fondului pentru Mediu, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele intimatei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nelegalitatea trebuie să rezultă din elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Instanţa de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, cele prezentate de reclamantă şi reţinute de către instanţa de fond, referitoare la anumite diferenţe dintre sumele stabilite prin raportul de inspecţie fiscală şi prin proiectul raportului de inspecţie fiscală, aspectul că nu se poate stabili baza de impunere în mod corespunzător, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, este adevărat că executarea actului administrativ contestat ar putea fi de natură a conduce la o perturbare previzibilă gravă a funcţionării societăţii, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte mai reţine şi faptul că, deşi a fost citată cu menţiunea de a preciza stadiul soluţionării dosarului având ca obiect acţiunea în anulare a deciziei atacate în cauză, intimata-reclamantă nu a făcut dovada formulării acţiunii în anulare în termenul prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 (în maximum 60 de zile de la introducerea acţiunii în suspendare).

De altfel, recurenta-pârâtă a depus precizări în sensul că Decizia de impunere nr. x/23.09.2022 nu a fost atacată cu acţiune în anulare. Din verificările efectuate în sistemul informatic ECRIS nu a fost identificat niciun dosar având ca parte pe societatea A. şi care să aibă ca obiect anularea deciziei de impunere menţionate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei nr. 112 din 14 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.