Scope of res judicata for provisional suspension orders under different legal bases in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 12 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul cererii de chemare în judecată

Reclamanta ASOCIAŢIA ADMINISTRATORILOR DE PĂDURI DIN ROMÂNIA prin reprezentat legal de ing. A. - Preşedinte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul art. 4 alin. (4) raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004 a formulat cerere de anulare a Ordinului nr. 1.946/2021 pentru aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării de mediu pentru amenajamente silvice, în principal, în integralitatea sa şi, în subsidiar, în limitele următoarelor texte: art. 6 alin. (2), (3), (4), (5) şi (6) lit. c), art. 7 alin. (2), lit. a) si e), art. 7 alin. (3), art. 9 alin. (6), art. 10 alin. (7), art. 14 alin. (2), art. .18 alin. (6), art. 19 alin. (3) şi implicit, în limitele textelor care fac referire directă şi/sau indirectă la textele anterior enumerate, inclusiv a Deciziei Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor nr. R263821/17.12.2021, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă.

Iar, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004, a formulat, totodată, cerere de suspendare a a executării actului administrativ normativ, în principal în integralitatea sa şi în subsidiar, în limitele textelor indicate anterior, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă.

Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din data de 03.10.2022 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii şi a cererii de suspendare.

Totodată, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri din România şi cererea de suspendare formulată de intervenienta principală Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor şi, în consecinţă, în temeiul prevederilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, a suspendat executarea Ordinului nr. 1946/2021 al Ministrului Mediului, Apelor si Pădurilor, în vigoare de la 10.11.2021, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare formulată în prezentul dosar.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor şi, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanţei de fond şi, în rejudecare, în principal, admiterea excepţiei lipsei de interes a intimatei iar, în subsidiar, pe fondul cauzei, respingerea cererii reclamantei, de suspendare a actului administrativ contestat, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor, susţine în esenţă că, prin încheierea recurată, instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei de interes a reclamantei, reţinând că "interesul acesteia se subsumează calităţii de organism care sprijină activitatea ocoalelor silvice de regim conform art. 5 lit. a) din Statutul Asociaţiei".

Invocând dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, susţine recurentul că, prin raportare la acestea, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat.

Or, reclamanta nu a probat existenţa încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau unui interes legitim, astfel cum acestea sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. o) şi lit. p) din Legea nr. 554/2004.

Curtea de Apel alba Iulia, în justificarea pretinsului interes al reclamantei a reţinut că "dispoziţiile legale a cărei anulare/suspendare se solicită afectează prin efectele preconizate ocoalele silvice ale căror interese sunt reprezentate", or, din însăşi motivarea instanţei rezultă faptul că nici nu s-a probat şi nici nu s-a luat în discuţie încălcarea unui interes personal al reclamantei.

Totodată, chiar dacă instanţa de fond a apreciat că reclamanta ar sprijini activitatea ocoalelor silvice de regim, aceasta nu a motivat nici măcar sumar care este interesul legitim al acestora în anularea actului administrat contestat, respectiv în ce constă prejudiciul concret suferit de acestea în ipoteza în care Ordinul ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 1946/2021 nu ar fi suspendat.

Apreciază că instanţa ar fi trebuit să exercite o verificare riguroasă a existenţei unei legături directe între Ectul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct, respectiv obiectivele asociaţiei reclamante.

Astfel, susţine că, în virtutea respectării principiului rolului activ al instanţei, aceasta avea îndatorirea să stăruie prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale şi, pe cale de consecinţă, avea obligaţia să cerceteze dovedirea interesul legitim privat, justificarea acestuia "prin prisma statutului" fiind insuficientă.

Or, în condiţiile în care Ordinul ministrului mediului, apelor şi pădurilor nr. 1946/2021 are ca obiectiv principal clarificarea tuturor etapelor necesare pentru derularea procedurii de evaluare de mediu pentru Amenajamentele silvice, a succesiunii acestora, precum şi a actorilor implicaţi în parcurgerea lor pentru protejarea pădurilor, iar scopul funcţionării intimatei este acela de a asigura o exploatare sustenabilă a mediului forestier, este evident faptul că nu s-a putut demonstra un interes în promovarea prezentei acţiuni.

În concluzie, solicită instanţei casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei de interes a reclamantei în promovarea demersului contencios.

În continuare, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susţinut recurentul că " motivarea" instanţei de fond în ceea ce priveşte suspendarea actului administrativ s-a făcut prin raportare la dosarele nr. x/2021 şi y/2021, în cadrul cărora s-a suspendat executarea Ordinului în wdcuţie, reţinând că ar exista o autoritate de lucru judecat provizorie, conform art. 430 alin. (2) şi (4) C. proc. civ.

Arată recurentul că, având în vedere jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, caracterul provizoriu al măsurilor dispuse printr-o hotărâre pronunţată asupra unei cereri de suspendare şi cerinţa neprejudecării fondului impun ca hotărârea dată în această materie să aibă autoritate de lucru judecat doar fată de o altă cerere de suspendare, cu aceleaşi părţi, în temeiul aceleiaşi cauze şi cu acelaşi obiect şi numai dacă nu s-au modificat împrejurările care au determinat adoptarea soluţiei.

Solicită a se observa că instanţa de fond nu a făcut nicio apreciere asupra părţilor, temeiului sau asupra împrejurărilor care au determinat suspendarea actului administrativ analizat în cadrul dosarelor nr. x/2021 şi y/2021, reţinând doar autoritatea de lucru judecat provizorie a considerentelor expuse de alte instanţe.

Instanţa de fond nu a probat că sunt îndeplinite condiţiile pentru a reţine necesitatea suspendării actului administrativ contestat.

Astfel, încheierea civilă recurată nu este motivată în privinţa cererii de suspendare, în considerente neregăsindu-se niciun argument reţinut cu privire la paguba iminentă şi cazul bine justificat.

Mai mult decât atât, hotărârile din dosarele nr. x/2021 şi y/2021 faţă de care instanţa s-a raportat, se află în procedura de regularizare în cadrul căilor de atac, întrucât nici acele instanţe nu au motivat sub aspectul pagubei iminente sau al cazului justificat care ar determina suspendarea actului administrativ.

Prin urmare, doar în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Având în vedere prezumţia de legalitate a actului administrativ atacat, solicită instanţei de control judiciar ca, în rejudecare, să constate faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) a Legii I nr. 554/2004, respectiv, existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Cazul bine justificat reprezintă acea împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, care e de natură a crea o îndoială puternică şi evidentă asupra legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil, ori după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul din fundamentele actului administrativ.

Prin urmare, suspendarea aplicării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea aplicării actului administrativ nu poate fi analizată şi declarată nulitatea actului administrativ atacat.

În concluzie, având în vedere elementele de fapt şi drept prezentate în cauză, recurentul solicită instanţei de judecată admiterea recursului declarat, casarea încheierii, iar, în rejudecare, în principal, instanţa să admită excepţia lipsei de interes, iar, în subsidiar, dacă va respinge excepţia, să constate faptul că prin acţiunea promovată intimata-reclamantă nu a reuşit să facă dovada existenţei cazului bine justificat şi a pagubei iminente, raţiune pentru care solicită respingerea cererii de suspendare.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor au formulat întâmpinări ambele intimate.

Astfel, intimata -reclamantă Asociaţia Administratorilor de Păduri din România în cadrul întâmpinării sale a solicitat admiterea excepţiei lipsei de interes a recurentului în susţinerea recursului şi, pe cale de consecinţă, respingerea recursului, ca lipsit de interes.

Deopotrivă, a mai solicitat şi admiterea excepţiei nulităţii recursului şi respingerea recursului, ca nul, pentru nemotivare corespunzătoare.

Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, cu menţinerea încheierii de şedinţă din data de 03.10.2022, ca legală şi temeinică.

La rândul său, intimata -intervenientă în interes propriu - Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva a solicitat respingerea recursului, ca netemeinic şi nefondat, cu consecinţa menţinerii încheierii din data de 03.10.2022, ca fiind temeinică şi legală.

Răspunsul la întâmpinări

Recurentul - pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat Răspuns doar la întâmpinarea intimatei -interveniente în interes propriu - Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) şi art. 494 din C. proc. civ., în cadrul căruia reia o parte din susţinerile din cererea de recurs.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului din data de 03.03.2023 s-a fixat primul termen pentru soluţionarea recursului la data de 12.09.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, după soluţionarea cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., a excepţiilor invocate de intimata -reclamantă în cadrul întâmpinării, respectiv excepţia lipsei de interes şi excepţia nulităţii recursului, în sensul respingerii acestora, pentru considerentele arătate în practicaua prezentei hotărâri, luând act de solicitarea recurentului - pârât, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul judecăţii.

Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate, precum şi de dispoziţiile legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor este fondat, urmând a fi admis, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare:

În prealabil, Înalta Curte reaminteşte că atât excepţia lipsei de interes a recurentului-pârât în promovarea căii de atac cât şi excepţia nulităţii recursului, invocate de intimata -reclamantă Asociaţia Administratorilor de Păduri din România, în cadrul întâmpinării, au fost soluţionate de instanţă în şedinţă publică de la acest termen de judecată, în conformitate cu dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., în sensul respingerii acestora, ca nefondate, considerentele avute în vedere la pronunţarea acestei soluţii regăsindu-se în practica prezentei hotărâri.

În continuare, analizând mai întâi criticile ce vizează soluţia dată de instanţa de fond excepţiei lipsei de interes a reclamantei în formularea acţiunii şi a cererii de suspendare, constată Înalta Curte că recurentul -pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a invocat excepţia lipsei de interes susţinând că reclamanta nu a justificat un drept sau interes legitim privat vătămat prin actul administrativ a cărui suspendare o solicită.

Din economia Legii nr. 554/2004 apar două condiţii esenţiale pentru intentarea acţiunii în anulare: actul atacat să fie un act administrativ şi să fie vătămător pentru drepturile şi interesele legitime ale persoanei, condiţii care sunt îndeplinite în cauză.

Astfel,

- potrivit dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. p), art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, reclamantul poate valorifica în justiţie dreptul său ori interesul său legitim, personal, direct, actual, când lezarea este produsă de o autoritate publică, printr-un act administrativ şi poate pretinde o anumită conduită din partea autorităţii.

- potrivit dispoziţiilor art. 32 lit. d), art. 33 C. proc. civ., reclamantul poate formula o cerere, dacă justifică un interes determinat, legitim, personal, născut şi actual;

Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii cererii.

Aplicând la speţă aceste prevederi, sunt îndeplinite în cauză condiţiile de exercitare a acţiunii civile, deoarece:

- prevederile a căror suspendare provizorie o solicită reclamanta, sunt acte administrative, unilaterale, cu caracter normativ, deoarece instituie reguli pentru lucrările silviculturale rămase de executat din amenajamentele silvice aprobate, care nu au parcurs procedura de evaluare de mediu şi care se suprapun parţial sau total peste siturile Natura 2000.

- au fost vătămătoare, din punctul de vedere al reclamantei, deoarece prin acele prevederi se instituie obligaţii suplimentare pentru amenajamente silvice aprobate deja, cu implicaţii financiare deosebite în sarcină, aşa încât, interesul, ca şi condiţie fundamentală a exercitării acţiunii civile, ce constă în folosul practic urmărit prin formularea acţiunii, se regăseşte în cazul său;

- reclamanta a demonstrat dreptul vătămat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, îl conferă acestei sintagme. Astfel, prevederile, care instituie modificarea procedurii pentru lucrările rămase de executat din amenajamentele silvice aprobate, care nu au parcurs procedura de evaluare de mediu şi care se suprapun parţial sau total peste siturile Natura 2000, pe motiv că, procedura de evaluare parcursă ar fi fost incompletă, finalizată fără întocmirea de studii de evaluare adecvată şi rapoarte de mediu, probează existenţa unei legături apte să fundamenteze un interes actual şi direct.

Astfel, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că dispoziţiile legale a cărei anulare/suspendare se solicită afectează prin efectele preconizate ocoalele silvice ale căror interese sunt reprezentate de reclamanta, iar interesul se subsumează calităţii reclamantei de organism care sprijină activitatea ocoalelor silvice de regim conform art. 5 lit. a) din Statului Asociaţiei, motiv pentru care apreciază, ca nefondate, criticile recurentului privind soluţia dată excepţiei lipsei de interes a reclamantei în promovarea acţiunii, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate, sub aspectul soluţiei date excepţiei lipsei de interes.

Deopotrivă, analizând criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, se reţine că hotărârea pronunţată de prima instanţă este motivată şi satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi.

În acest sens, prima instanţă a examinat apărările formulate de pârât şi a expus motivele pentru care a apreciat că reclamanta are interes în formularea acţiunii şi a cererii de suspendare. De asemenea, au fost prezentate argumentele care au determinat instanţa să admită cererea de suspendare formulată de reclamantă şi de intervenienta principală, aceste argumente fiind prezentate într-o manieră concisă şi clară, raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Faţă de aceste considererente, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile subsumate de recurentul - pârât acestui motiv de nelegalitate fiind nefondate.

Însă, Înalta Curte constată ca fiind fondate criticile privind autoritatea de lucru judecat provizorie reţinută de prima instanţă ca şi " împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea de producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ", aceste critici fiind subsumate de parte motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă, Înalta Curte constată că acest motiv de casare este incident, instanţa pronunţând o hotărâre cu interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 2 lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004, ce definesc cazul bine justificat şi paguba iminentă, dar şi a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din acelaşi act normativ.

Înalta Curte reţine că, în cauză, reclamanta Asociaţia Administratorilor de Pădure din România a învestit instanţa de contencios administrativ atât cu o cerere de anulare, în principal, în integralitate, a Ordinului nr. 1946/2021 şi, în subsidiar, în limitele textelor legale indicate, cerere de anulare întemeiată pe dispoziţiile art. 4 alin. (4) raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, cât şi cu o cerere de suspendare a executării aceluiaşi act administrativ normativ, întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1946/2021, în principal, în integralitatea sa şi, în subsidiar, în limitele textelor indicate în cererea de anulare, până la soluţionarea definitivă a acestei cauze.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acţiunii principale", iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, " Dispoziţiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura în mod definitiv legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, Înalta Curte reţine că aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Prima instanţă a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat, prin raportare la soluţiile pronunţate de instanţe în dosarele nr. x/2021 şi nr. y/2021, în sensul suspendării executării ordinului ce face şi obiectul prezentului dosar.

A reţinut judecătorul fondului că argumentele avute în vedere de instanţele ce au soluţionat dosarele anterior menţionate se bucură de autoritate de lucru judecat provizorie, conform art. 430 alin. (2) şi (4) din C. proc. civ. şi constituie în cadrul soluţionării cererii de faţă un caz bine justificat, astfel cum este reglementat de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi, în consecinţă, justifică suspendarea executării Ordinului nr. 1946/2021 al Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Înalta Curte nu îşi însuşeşte argumentele primei instanţe cu privire la acest aspect, apreciind că cele două hotărâri pronunţate în dosarele nr. x/2021 şi nr. y/2021 nu au autoritate de lucru judecat provizorie pentru prezenta cerere de suspendare, nefiind întrunite condiţiile legale pentru invocarea autorităţii de lucru judecat provizorie, respectiv tripla identitate de părţi, obiect şi cauză.

Astfel, în ceea ce priveşte dosarul nr. x/2021, se constată că, prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, reclamanţii B., S.C. C. S.R.L., D., E., F., G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, au solicitat atât anularea, cât şi suspendarea executării:

- Ordinului nr. 1945 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor pentru modificarea şi completarea Normelor tehnice privind elaborarea amenajamentelor silvice, modificarea prevederilor acestora şi schimbarea categoriei de folosinţă a terenurilor din fondul forestier, aprobate prin Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 766/2018, publicat în Monitorul Oficial nr. 1043 din 1 noiembrie 2021;

- Ordinului nr. 1946 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor pentru aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării de mediu pentru amenajamente silvice, publicat în Monitorul Oficial nr. 1075 din 10 noiembrie 2021;

- Ordinului nr. 1947 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor privind modalitatea de revizuire a amenajamentelor silvice care se suprapun parţial sau total peste arii naturale protejate de interes comunitar, publicat în Monitorul Oficial nr. 1077 din 10 noiembrie 2021.

Prin încheierea din data de 16 martie 2022 instanţa a admis cererea de suspendare formulată de reclamanţii B., S.C. C. S.R.L., D., E., F., G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, şi, în consecinţă, în temeiul prevederilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării:

- Ordinului nr. 1945 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor pentru modificarea şi completarea Normelor tehnice privind elaborarea amenajamentelor silvice, modificarea prevederilor acestora şi schimbarea categoriei de folosinţă a terenurilor din fondul forestier, aprobate prin Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 766/2018, publicat în Monitorul Oficial nr. 1043 din 1 noiembrie 2021;

- Ordinului nr. 1946 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor pentru aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării de mediu pentru amenajamente silvice, publicat în Monitorul Oficial nr. 1075 din 10 noiembrie 2021;

- Ordinului nr. 1947 din 26 octombrie 2021 al ministrului mediului, apelor şi pădurilor privind modalitatea de revizuire a amenajamentelor silvice care se suprapun parţial sau total peste arii naturale protejate de interes comunitar, publicat în Monitorul Oficial nr. 1077 din 10 noiembrie 2021, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Or, faţă de părţile şi obiectul dosarului dedus prezentei judecăţi, se constată că între cele două dosare nu există tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, nefiind îndeplinite, aşadar, condiţiile pentru reţinerea autorităţii de lucru judecat.

În ceea ce priveşte dosarul nr. x/2021, se constată că, prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri din România, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 1946/2021 pentru aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării de mediu pentru amenajamente silvice - în vigoare de la 10.11.2021 - publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1075/10.11.2021 - formă aplicabilă la 24.11.2021, în principal, în integralitatea sa şi în subsidiar, în limitele următoarelor texte: art. 6 alin. (2), (3), (4), (5) şi (6) lit. c), art. 7 alin. (2), lit. a) şi e), art. 7 alin. (3), art. 9 alin. (6), art. 10 alin. (7), art. 14 alin. (2), art. 18 alin. (6), art. 19 alin. (3) şi implicit, în limitele textelor care fac referire directă şi/sau indirectă la textele anterior enumerate, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 60/2022 pronunţată la data de 16 martie 2022 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri din România, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, şi, în consecinţă, în temeiul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, dispune suspendarea executării Ordinului nr. 1946 din 26.10. 2021 al Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în vigoare de la 10.11.2021, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1075 din 10.11.2021, formă aplicabilă la 24.11.2021, până la pronunţarea instanţei de fond.

Or, în prezenta cauză, Înalta Curte reţine că cererea de suspendare ce face obiectul acestei judecăţi, a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar cererea de suspendare ce face obiectul dosarului nr. x/2021, soluţionată prin sentinţa nr. 60/2022, a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, reţine Înalta Curte că, în această materie, identitatea de obiect nu se verifică numai prin raportare la constatarea identităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită prin cele două cereri, ci şi prin verificarea identităţii dimensiunii temporale a măsurii solicitate, în ale cărei limite se poate pronunţa instanţa astfel învestită.

Astfel, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, se poate solicita/acorda suspendarea până la pronunţarea instanţei de fond, iar, în temeiul art. 15, până la rămânerea definitivă a cauzei, diferenţele sub aspect temporal ale celor două cereri şi hotărâri fiind evidente.

Drept urmare, Înalta Curte constată că hotărârea pronunţată asupra unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu are autoritate de lucru judecat, în raport de o nouă hotărâre de suspendare pentru aceleaşi motive, solicitată în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru că, între cele două cereri cu care au fost învestite instanţele judecătoreşti, nu există identitate de obiect.

Este adevărat, că potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, însă este vorba de un efect legal (ope legis), condiţionat de o anumită soluţie a instanţei de fond asupra cererii de anulare a actului administrativ, iar nu de efectul autorităţii de lucru judecat al hotărârii judecătoreşti asupra suspendării efectelor acestuia.

Fiind vorba de instituţii complementare, instanţele învestite cu soluţionarea unor cereri de suspendare având temeiuri de drept diferite, nu sunt ţinute nici într-un sens si nici în celălalt de soluţiile pronunţate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite în cauză condiţiile prevăzute de lege pentru invocarea autorităţii de lucru judecat provizorie astfel cum este reglementată de art. 430 din C. proc. civ., motiv pentru care se impune casarea în parte a încheiereii recurate şi rejudecarea cererilor de suspendare formulate de reclamanta reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri-Romsilva şi de intervenienta principală Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Astfel, se constată că prin cererea dedusă judecăţii reclamanta ASOCIAŢIA ADMINISTRATORILOR DE PĂDURI DIN ROMÂNIA în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004, a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1.946/2021 pentru aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării de mediu pentru amenajamente silvice, în principal, în integralitatea sa şi, în subsidiar, în limitele următoarelor texte: art. 6 alin. (2), (3), (4), (5) şi (6) lit. c), art. 7 alin. (2), lit. a) si e), art. 7 alin. (3), art. 9 alin. (6), art. 10 alin. (7), art. 14 alin. (2), art. .18 alin. (6), art. 19 alin. (3) şi implicit, în limitele textelor care fac referire directă şi/sau indirectă la textele anterior enumerate, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă.

Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege, anume cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, şi paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În cauză, instanţa de control judiciar constată că argumentele invocate de reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri din România şi de intervenienta principală Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, privind încălcarea normelor de tehnică legislativă, a O.U.G. nr. 57/2007 şi H.G. nr. 1076/2004, respectiv necorelarea acestora cu dispoziţiile legale cu forţă juridică superioară, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ fiscal şi să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia, mai mult, necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Se mai constată deopotrivă că, prin sentinţa nr. 261/2022 din 21.12.2022, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta ASOCIAŢIA ADMINISTRATORILOR DE PĂDURI DIN ROMÂNIA, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR, privind anularea Ordinului nr. 1.946/2021, precum şi cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienta REGIA NAŢIONALĂ A PĂDURILOR - ROMSILVA în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR.

Reţine astfel Înalta Curte că soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ normativ ce face şi obiectul prezentei judecăţi reprezintă implicit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită şi conferă consistenţă concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

O astfel de hotărâre este aptă să infirme existenţa cazului bine justificat, în condiţiile în care a avut loc o primă analiză în fond a motivelor de nelegalitate a actului administrativ normativ, care au fost înlăturate de această instanţă.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, constatând ca fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, va casa în parte încheierea recurată şi rejudecând, va respinge cererile de suspendare a executării Ordinului nr. 1946/2021 al Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor, astfel cum au fost formulate de reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri-Romsilva şi de intervenienta principală Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca nefondate, menţinând în rest sentinţa atacată, sub aspectul soluţiei date excepţiei lipsei de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva încheierii din data de 3 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte încheierea recurată şi rejudecând:

Respinge cererile de suspendare formulate de reclamanta Asociaţia Administratorilor de Păduri-Romsilva şi de intervenienta principală Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca nefondate.

Menţine în rest sentinţa atacată, sub aspectul soluţiei date excepţiei lipsei de interes.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 septembrie 2023.