Audiovisual broadcast sanction for omitting respondent’s rebuttal to election accusations: misapplication of Article 40 vs. Article 64 of the Audiovisual Code

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 septembrie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a formulat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, în temeiul art. 93 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, plângere contravenţională împotriva Deciziei nr. 482/2020 ("Decizia 482"), privind sancţionarea reclamantei cu amendă în cuantum de 5.000 iei pentru încălcarea prevederilor art. 40 (1,3,4) din Decizia nr. 220/2011, prin care solicită:

- în principal, anularea Deciziei nr. 482/2020, în conformitate cu art. 31 din O.G. nr. 2/2001;

- în subsidiar, dacă se va aprecia că nu se justifică anularea Deciziei 482, solicită să se dispună modificarea sancţiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 5.000 RON, fiind disproporţionată în raport cu fapta reţinută, cu sancţiunea transmiterii unei somaţii de intrare în legalitate.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 612 pronunţată la 20 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, având ca obiect "anulare act emis de Consiliul Naţional al Audiovizualului - dec. nr. 482/2020"şi a dispus anularea Deciziei CNA nr. 482/25.08.2020.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 612 pronunţată la 20 aprilie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei, pe fond respingerea acţiunii cu consecinţa menţinerii deciziei CNCD ca legală şi temeinică.

După prezentarea istoricului speţei şi a legislaţiei incidente, recurentul pârât susţine că, în mod greşit, instanţa de fond a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale ce au constituit temei juridic al sancţiunii aplicate, respectiv art. 40 alin. (1), (3) şi (4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual.

Prin sentinţa pronunţată, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că decizia contestată este nelegală, întrucât CNA ar fi făcut o greşită aplicare dispoziţiilor referitoare la modalitatea de exercitare a libertăţii de expresie de către presa audiovizuală şi la limitele pe care statul le poate impune presei mai ales atunci când este vorba de formularea de critici la adresa unei instituţii publice sau la adresa unor persoane cu funcţii de conducere în aceste instituţii, pentru activitatea lor profesională.

În ceea ce priveşte incidenţa art. 40 din Codul audiovizualului, arată că în mod greşit, instanţa de fond a ajuns la o astfel de concluzie, în condiţiile în care în cuprinsul deciziei contestate sunt făcute trimiteri la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la limitele exercitării libertăţii de exprimare în audiovizual, fiind exprimată ideea potrivit căreia acest drept nu poate fi absolutizat. De asemenea, a fost menţionat faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a stabilit că articolul 10 din Conventie nu protejează numai substanţa ideilor exprimate, dar şi modul în care acestea sunt exprimate, precum şi regula potrivit căreia "dacă libertatea de opinie nu poate fi limitată, exprimarea opiniei poate forma obiectul unei limitări, fie şi pentru respectarea drepturilor apartinând altor subiecte de drept".

Susţine, faţă de aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, deşi este indicat această prevedere legală, instanţa de fond a reţinut că moderatorul emisiunii a asigurat o separare clară a opiniilor de fapte şi nu a afectat imparţialitatea informaţiei oferite publicului, dispoziţii care nu se regăsesc în art. 40, ci în art. 64 din Codul audiovizualului (cuprins în capitolul referitor la asigurarea informării corecte a publicului din Codul audiovizualului).

Aşadar, se află în faţa unei confuzii evidente în ceea ce priveşte temeiul juridic de aplicare a sancţiunii prin decizia contestată în sensul că sancţiunea nu a fost aplicate pentru încălcarea dreptului la informare a publicului, reglementat de art. 64 din Codul audiovizualului, ci pentru încălcarea unor prevederi referitoare la respectarea demnităţii umane, respectiv art. 40 alin. (1, 3 şi 4) din Codul audiovizualului.

Referirile instanţei de fond la aspecte de distincţie între fapte şi opinii şi informare cu caracter imparţial se regăsesc în prevederile alin. (1) lit. a) şi b) ale art. 64, aşa cum a citat anterior, ele neavând nicio legătură cu textul deciziei contestate şi nici cu temeiul juridic al aplicării sancţiunii prin acest act administrativ contravenţional, aşa cum reiese fără echivoc din textul acestuia.

Mai mult, problema bunei-credinte reţinută în motivarea sentinţei se pune tot în privinţa art. 64 din Codul audiovizualului pe de o parte, iar pe de altă parte urmează să se constate că în speţă este vorba despre o singură emisiune analizată de Consiliu, iar nu despre emisiuni, aşa cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

În aceeaşi ordine de idei, instanţa de fond a reţinut încălcarea dreptului la informare a publicului şi sub aspectul pluralităţii de opinie, dar în mod gresit, judecătorul se raportează la dispoziţiile din legislatia audiovizuală referitoare la informarea corectă a publicului prin favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate, această obligatie fiind prevăzută în art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. CNA nu a reţinut prin decizia contestată că în emisiune nu a fost asigurată o pluralitate de opinii, situaţie în care instanţa de fond nu putea să se pronunţe asupra legalităţii acestei decizii nici din această perspectivă.

Pe cale de consecinţă, solicită a se avea în vedere că nelegalitatea deciziei contestate nu putea fi reţinută de instanţa de fond din perspectiva nerespectării dreptului la informare a publicului cât timp acest temei juridic nu se regăseşte în decizia contestată, emisă de CNA.

Mai arată că interpretarea instanţei de fond cu privire la solicitarea unui punct de vedere persoanei la adresa căreia au fost formulate acuzaţii în cadrul unei emisiuni este de natură, în opinia sa, să înlăture posibilitatea aplicării principiului audiatur et altera pars în domeniul audiovizual, încălcarea principiului constatându-se atât în emisiunea difuzată, dar şi în materialul înregistrat prezentat de reclamantă în timpul emisiunii.

Totodată, instanţa de fond afirmă că ar fi greu să se impună unui jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituţiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate, afirmaţie cu caracter de generalitate cu privire la care vă rugăm să aveţi în vedere pe de o parte că nu are nicio legătură cu cauza dedusă judecăţii din moment ce, în decizia contestată, s-a reţinut că nu s-a solicitat un punct de vedere primarului oraşului Alexandria, iar pe de altă parte norma legală încălcată nu vorbeşte despre critici, ci despre acuzaţii formulate la adresa unei persoane, aşa cum a fost cazul şi în prezenta cauză.

Precizează că un material înregistrat anterior difuzării emisiunii trebuia să cuprindă şi punctul de vedere al primarului oraşului Alexandria în legătură cu acuzaţiile formulate de către candidata la Primăria Alexandria din partea B., dna C..

Instanta de fond consideră că persoana vizată de emisiunea monitorizată îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi, că, potrivit jurisprudenţei instanţei europene, limitele criticii acceptabile sunt mai largi în privinţa politicienilor decât în raport cu indivizii obişnuiţi. Prin afirmaţiile sale, instanţa de fond încearcă să excludă politicianul de la protecţia pe care atât normele legale interne, cât şi cele europene le-o acordă în egală măsură tuturor persoanelor în ceea ce priveşte imaginea şi demnitatea acestora, făcând confuzie între opinia unui moderator/realizator cu privire la activitatea desfăşurată de un om politic sau un demnitar cu functii administrative, activitate pe care poate să o critice, chiar în termeni duri, ofensatori sau care pot să şocheze, şi obligaţia stabilită în sarcina sa de legislaţia audiovizuală (legislaţie armonizată cu cea europeană) cu privire la care obligaţia de a-i solicita un punct de vedere.

Atât Curtea Constituţională a României, cât şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au statuat că între exercitiul dreptului la liberă exprimare, pe de o parte, şi protecţia intereselor sociale şi ale drepturilor individuale ce apartin altor persoane, pe de altă parte, trebuie să existe un echilibru, în caz contrar, abuzul în exercitarea libertăţii de exprimare implică necesitatea răspunderii juridice.

În mod corect instanta de fond a retinut că, în ceea ce priveşte C.E.D.O., aceasta "nu stabileşte că libertatea de exprimare este un drept absolut şi nici jurisprudenţa C.E.D.O. nu consacră faptul că această libertate are un caracter absolut şi că politicienii sau alte persoane publice sunt excluse de la protectia acordată tuturor persoanelor sub aspectul imaginii şi demnitătii lor, de prevederile legale interne şi europene".

În cauză intimata-reclamantă încearcă să obţină anularea actului administrativ contestat prin susţinerea ideii potrivit căreia libertatea de exprimare ar fi un drept absolut, acreditând, totodată, teoria potrivit căreia C.E.D.O. ar fi exclus oamenii politici de la protectia acordată de art. 10 din Convenţie.

Concluzionând, solicită a se avea în vedere următoarele aspecte:

- CNA nu a sancţionat intimata-reclamantă pentru că nu ar fi informat corect publicul în legătură cu problemele din municipiul Alexandria, aşa cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond; sancţiunea aplicată prin decizia contestată are ca temei juridic art. 40 din Codul audiovizualului care reglementează aspecte referitoare la protecţia demnităţii umane şi a dreptului la propria imagine (Titlul III din Codul audiovizualului) în cadrul serviciilor de programe.

- de asemenea, în context electoral, intimata-reclamantă a difuzat o emisiune în care a prezentat un reportaj ce conţinea o serie de acuzaţii formulate de un candidat la alegerile locale din municipiul Alexandria, respectiv d-na C. (candidata B. la primăria Alexandria), acuzaţii ce îl vizau pe primarul în funcţie al acestei localităţi (reprezentant al formaţiunii politice D.).

Ceea ce Consiliul a reţinut în sarcina intimatei-reclamante a fost că reportajul difuzat de postul E. nu a ţinut cont de o serie de reglementări legale ce vizează respectarea demnităţii umane, respectiv că, atât timp cât au fost formulate acuzaţii la adresa unei persoane, aceasta avea dreptul să îşi exprime punctul de vedere cu privire la aceste acuzaţii, astfel încât publicul să fie în mod corect informat în legătură cu subiectele dezbătute în emisiune

- radiodifuzorul, ca deţinător al licenţei audiovizuale, are anumite obligaţii în domeniul audiovizual, între acestea este şi aceea prevăzută la alin. (3) al art. 40 din Codul audiovizualului, anume de a se asigura că, la difuzarea unui material înregistrat în care se aduc acuzaţii unei persoane privind fapte sau comportamente ilegale ori imorale să prezinte şi opinia acesteia în legătură cu respectivele acuzaţii. Norma invocată prevede că, în situatia în care persoana vizată refuză să prezinte un punct de vedere sau nu a putut fi contactată prin încercări repetate, trebuie precizat acest fapt, demers pe care reclamanta nu l-a făcut pe parcursul emisiunii.

În susţinerea corectei individualizări a sancţiunii, arată că, anterior prezentei decizii de sancţionare, intimata-reclamantă a mai fost sancţionată, pe parcursul ultimului an, pentru încălcarea prevederilor referitoare la protecţia demnităţii umane, cu 3 amenzi în sumă totală de 30.000 de RON, respectiv prin Deciziile: nr. 169/04.02.2020 - amendă de 5.000 RON; nr. 412/18.06.2020 - amendă de 20.000 de RON; nr. 433/01.07.2020 - amendă de 5.000 RON

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de recurs a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Decizia CNA nr. 482/25.08.2020 "Radiodifuzorul S.C. A. S.R.L . . . . . . . . . .se sancţionează cu amendă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare", respectiv "Consiliul Naţional al Audiovizualului a sancţionat cu amendă de 5.000 RON postul E., deoarece în emisiunea "Ediţie specială" din 19 iulie 2020 au fost aduse acuzaţii nedovedite la adresa actualului primar al oraşului Alexandria, iar reportajul în care, de asemenea, au fost formulate acuzaţii nu a conţinut şi punctul de vedere al acestuia, situaţii în care moderatorul nu a solicitat interlocutoarei, care candidează la alegerile locale pentru Primăria Alexandria şi care a făcut acuzaţiile, să prezinte dovezi, pentru a permite publicului să evalueze cât de justificate sunt. Toate aceste fapte contravin dispoziţiilor art. 40 din Codul audiovizualului’’.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei, apreciind că pârâta a făcut o aplicare greşită a prevederilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la modalitatea de exercitare a libertăţii de expresie de către presa audiovizuală şi la limitele pe care statul le poate impune presei mai ales atunci când este vorba de formulare de critici la adresa unor instituţii publice sau la adresa unor persoane cu funcţii de conducere în aceste instituţii, pentru activitatea lor profesională.

Examinând hotărârea atacată, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a analizat efectiv esenţa litigiului dedus judecăţii, respectiv dacă reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 40 alin. (1), (3) şi (4) din Codul audiovizualului, ci a analizat, în fapt, respectarea altor dispoziţii din actul normativ menţionat.

Curtea de apel a reţinut faptul că CNA nu a analizat şi motivat în mod corespunzător aplicarea acestui articol în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) privind articolul 10 din Convenţie, care este esenţial pentru interpretarea dreptului la libertatea de exprimare.

Cu toate acestea, nu a observat că prin decizia CNA se face referire la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la limitele exercitării libertăţii de exprimare în audiovizual. De asemenea, în actul contestat a fost menţionat faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a stabilit că articolul 10 din Convenţie nu protejează numai substanţa ideilor exprimate, dar şi modul în care acestea sunt exprimate.

Prin urmare, instanţa de fond a concluzionat în mod eronat că CNA nu a analizat în mod corespunzător aplicarea articolului 40 din Codul audiovizualului în lumina jurisprudenţei CEDO.

În ceea ce priveşte aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, judecătorul fondului a reţinut informarea corectă a publicului şi favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate. Această motivare îşi are însă baza în articolul 64 din Codul audiovizualului şi nu articolul 40, temeiul de drept al sancţiunii aplicate de Consiliul Naţional al Audiovizualului (CNA).

Există deci o confuzie evidentă în sensul că sancţiunea nu a fost aplicată pentru încălcarea dreptului la informare a publicului, reglementat de art. 64 din Codul audiovizualului, ci pentru încălcarea unor prevederi referitoare la respectarea demnităţii umane, respectiv art. 40 alin. (1, 3 şi 4) din Codul audiovizualului. Referirile instanţei de fond se regăsesc în prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) şi b) şi nu au legătură cu temeiul juridic al aplicării sancţiunii contestate.

În acelaşi registru este şi reţinerea instanţei de fond, în sensul că jurnaliştii, prin opiniile exprimate în cadrul emisiunilor, au respectă buna - credinţă şi nu au depăşit limitele libertăţii de exprimare. Buna - credinţă şi limitele libertăţii de exprimare au la bază tot prevederile art. 64 din Codul audiovizualului. Trebuie precizat că sancţiunea a fost aplicată pentru o singură emisiune analizată de Consiliu, cea din data de 19 iulie 2020, şi nu pentru mai mute emisiuni, aşa cum în mod greşit a reţinut judecătorul fondului.

Deşi instituţia pârâtă nu a precizat prin decizia contestată că în emisiune nu a fost asigurată o pluralitate de opinii, în mod eronat instanţa de fond a reţinut încălcarea dreptului la informare a publicului şi sub aspectul pluralităţii de opinie, întrucât s-a raportat la dispoziţiile din legislaţia audiovizuală referitoare la informarea corectă a publicului prin favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate, conform art. 3 alin. (2) Legea audiovizualului.

În concret, instanţa de fond a apreciat că decizia contestată este nelegală din perspectiva nerespectării dreptului la informare a publicului, deşi acest temei juridic nu se regăseşte în decizia contestată, emisă de CNA.

Curtea de Apel a afirmat că ar fi dificil şi disproporţionat pentru un jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituţiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate. În plus, a menţionat că respectarea principiului audiatur et altera pars ar putea îngreuna rolul presei de câine de pază al democraţiei.

Însă, Înalta Curte constată că, prin aceste considerente se refuză, în fapt, de către judecătorul fondului, aplicarea art. 40 din Codul audiovizualului, act administrativ normativ aflat în vigoare.

Eronat a interpretat prima instanţă că persoanele care ocupă funcţii de autoritate publică, cum ar fi politicienii, pot fi supuse unui nivel mai mare de critică decât indivizii obişnuiţi. Această apreciere poate exclude politicienii de la protecţia pe care normele legale interne şi europene o acordă tuturor persoanelor în ceea ce priveşte imaginea şi demnitatea lor. Nu a făcut o distincţie între opinia unui moderator cu privire la activitatea unui om politic şi obligaţia acestuia de a solicita un punct de vedere, conform legislaţiei audiovizuale.

Instanţa de fond a reţinut în cuprinsul motivării sale următoarele: " În primul rând, în ceea ce priveşte aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, Curtea constată că sunt pe deplin întemeiate referirile reclamantei la jurisprudenţa dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea art. 10 din Convenţie."; "Faţă de caracterul general al aspectelor afirmate în cadrul emisiunii din data de 19 iulie 2020, acestea reprezentând, în fapt, opinii ale persoanelor care au intervenit în cadrul emisiunii, nu se impunea solicitarea formală a unui punct de vedere al primarului oraşului Alexandria, fiind disproporţionat să i se impună unui jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituţiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate. O astfel de abordare ar fi de natură să îngreuneze excesiv îndeplinirea rolului presei de câine de pază al societăţii, fiind contrară art. 10 din CEDO."; "Fiind vizată o persoană publică, curtea reţine că persoană care îşi asumă rolul de a conduce o instituţie îşi asumă în acelaşi timp şi criticile referitoare la mersul acelei instituţii iar lipsa unor rezultate pozitive naşte critici în primul rând la adresa conducerii entităţii în cauză." si " Principiul pluralităţii de opinie nu presupune că, în mod necesar, atunci când, în cadrul unei emisiuni, o serie de persoane îşi exprimă nemulţumirea cu privire la funcţionarea unui serviciu public realizatorul să prezinte şi punctul de vedere al unor persoane care sunt mulţumite de funcţionarea respectivelor servicii publice".

Din lecturarea sentinţei, se constată că instanţa a admis acţiunea, fără a analiza fondul cauzei, respectiv dacă există şi sunt întrunite elementele constitutive ale contravenţiei pentru care s-a aplicat sancţiunea amenzii.

Din considerentele hotărârii pronunţate nu reiese că judecătorul fondului a aprofundat chestiunile de drept şi de fapt supuse dezbaterii, întrucât nu a analizat efectiv condiţiile prevăzute de art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011, în baza cărora a fost emisă decizia de sancţionare.

Concluzionând, întrucât instanţa de fond nu a procedat la analizarea condiţiilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011, aspecte care ţin de judecarea fondului litigiului, Înalta Curte constată că, în prezenta cauză sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 din C. proc. civ., context în care, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civilă nr. 612 pronunţată la 20 aprilie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.