EU funding dispute over ineligible costs quashed and remanded for retrial on reasoning deficiency

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 iunie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019, privind proiectul "Demonstrarea şi promovarea valorilor naturale, pentru a sprijini procesul decizional în România", finanţat în cadrul Programului RO02 - "Biodiversitate şi Serviciile ecosistemelor", proces-verbal încheiat de Ministerul Mediului;

- anularea Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 6 octombrie 2020, a respins probele solicitate, a acordat cuvântul asupra fondului acţiunii şi a reţinut cauza în pronunţare.

Prin sentinţa civilă nr. 1174 pronunţată la 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor având ca obiect "anulare act administrativ proces-verbal nr. x/GLG/09.08.2019".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii pronunţate la 6 octombrie 2020 şi a sentinţei civile nr. 1174 pronunţate la 17 noiembrie 2020 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În cuprinsul motivelor de recurs, după expunerea pe larg a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut următoarele:

a) Prin hotărârea atacată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură prevăzute de art. 208, alin. (2) C. proc. civ. a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii art. 488, alin (1), punctul 5 C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 06.10.2020 în care au fost consemnate dezbaterile procesului, instanţa de judecată acordând cuvântul pe excepţia invocată de instituţia reclamantă privind tardivitatea întâmpinării formulate de intimat şi a decăderii acestuia din dreptul de a propune probe şi de a invoca excepţii, potrivit art. 208, alin. (2) C. proc. civ., a reţinut că intimata a formulat întâmpinarea cu depăşirea termenului legal.

În acest context prin hotărârea recurată trebuia să se constate decăderea intimatei din dreptul de a propune probe şi în nici un caz nu putea să încuviinţeze proba cu înscrisuri propuse de intimată şi nici să le aibă în vedere la pronunţarea hotărârii atacate

b) Un alt motiv de casare este cel prevăzut de art. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia că o hotărâre poate fi casată când "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei."'

Sentinţa recurată este nelegală deoarece nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se sprijină soluţia adoptată, fiind aplicabil motivul de casare reglementat de art. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., întrucât, deşi aparent instanţa de fond dă impresia că a motivat hotărârea, aceasta nu face altceva decât să reia şi să dezvolte apărările intimatei din întâmpinare iar motivarea în drept constă în trimiterea la textele legale.

În ceea ce priveşte motivele de drept care au stat la baza emiterii hotărârii şi care ar trebui să arate părţilor din proces care sunt dispoziţiile legale incidente cauzei pe care instanţa de fond le-a aplicat raportat la situaţia de fapt reţinută în baza probelor administrate, conducând astfel la soluţia adoptată, în considerentele sentinţei recurate instanţa de fond trimite la dispoziţiile legale ce au fost "respectate" sau "aplicate legal" de intimată, fără a indica dispoziţiile de drept material pe care se întemeiază hotărârea.

Deosebit de cele expuse mai sus, sentinţa instanţei de fond nu cuprinde motivele pentru care i s-au respins cererile, deşi, prin cererea de chemare în judecată a arătat mai multe motive de nelegalitate a Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 şi a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019.

Astfel, în motivarea hotărârii atacate, instanţa de fond a respins solicitarea sa privind anularea Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 pentru nerespectaŕea condiţiilor de fond, arătând că acesta " conţine toate elementele prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011" şi respectă "modelul prevăzut în Anexa nr. 4 la normele metodologice din H.G. nr. 875/2011".

În ceea ce priveşte solicitarea de anulare a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, prin care s-a soluţionat contestaţia împotriva Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, judecătorul sentinţei recurate a reţinut doar că prin această decizie s-au menţinut constatările din Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei fată de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

In concluzie, consideră că sentinţa recurată este nemotivată şi se impune casarea acesteia pentru motivul prevăzut de aŕt. 488, alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.

c). Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material [art. 488, alin. (1), pct. (8) C. proc. civ..]

Potrivit art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelër de drept material.

În motivarea hotărârii recurate, instanţa de fond, reţinând veridicitatea afirmaţiilor sale în sensul că nu i s-a solicitat un punct de vedere asupra proiectului de proces-verbal conform prevederilor art. 21, alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011 şi a celor prevăzute de lit. b) de la punctul 1 din Anexa nr. 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011, în mod injust a apreciat că această "omisiune" nu este de natură a atrage anularea procesului-verbal.

Consideră că judecătorul de fond nu a ţinut cont de prevederile legale în vigoare la data întocmirii procesului-verbal contestat, respectiv de art. 21, alin. (14) şi (15) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi cele prevăzute la lit. b) de la punctul 1 din Anexa nr. 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011, prevederi referitoare la comunicarea către structura verificată a proiectului de proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilirea a creanţei bugetare anterior aprobării acestuia, în vederea exprimării unui punct de vedere.

În motivarea hotărârii atacate, instanţa de fond a respins susţinerea sa privind modalitatea de calcul eronată a sumei imputate, arătând că, prin Nota de închidere nr. x/31.05.2018 şi prin Nota de închidere nr. x/09.07.2018, Operatorul de Program a analizat cererile de plată (de avans şi intermediere) şi suma autorizată, rezultând o diferenţă de 1.557.679,92 RON apreciată drept "cheltuială neeligibilă", prin luarea în considerare a sumelor din ultimele variante ale Rapoartelor tehnico-financiare asumate de A.N.P.M. sub semnătură, ce reprezintă cumulul sumelor înscrise în notele de autorizare a rapoartelor verificate.

Aprecierea instanţei de fond conform căreia creanţa bugetară de 1.557.679,92 RON apreciată drept "cheltuială neeligibilă" a fost stabilită prin Notele de închidere nr. x/31.05.2018 şi nr. y/09.07.2018, ce reprezintă cumulul sumelor înscrise în notele de autorizare a raportelor verificate, este netemeinică, debitul imputat nerezultând din cele două note de închidere.

Aprecierile instanţei contrazic Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, conform căruia în urma reverificării documentelor Proiectului, conform Notei de închidere nr. x/31.05.2018, echipa de control a stabilit că A.N.P.M. trebuie să restituie diferenţa dintre suma cererilor de plată (14.483.864,85 RON), care de fapt, este cea din a doua notă, şi suma autorizată la plată (12.659.754,16 RON) din prima notă, respectiv suma de 1.824.110,60 RON. dar, întrucât Promotorul de Proiect a returnat suma de 266.430,77 RON prin două ordine de plată din 21.12.2017, soldul final este de 1.557.679,92 RON.

Instanţa de judecată a dispus respingerea cererii sale de anulare a Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 fără a ţine cont de dispoziţiile de drept material prevăzute de art. 21, alin (20) şi art. 33, alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, din cuprinsul celor două note de închidere nerezultând debitul imputat de 1.557.679,92 RON.

În ceea ce priveşte soldul final de 1.557.679,92 RON, instanţa de judecată arată că acesta a fost justificat prin notificările privind autorizarea cheltuielilor şi transferul efectuat comunicate Promotorului de Proiect, ce au stat la baza notelor de închidere, fată de care nu a formulat obiecţiuni.

Judecătorul fondului a pronunţat hotărârea recurată fără a avea în vedere dispoziţiile de drept material prevăzute de art. 21, alin. (20) si art. 33 alin. (1) si alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 şi de Anexa 4 la normele metodologice din H.G. nr. 875/2011 privind întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Conform motivării sentinţei recurate, se înţelege că suma imputată de 1.557.679,92 RON din procesul-verbal, care este un titlu de creantă, este justificată, defalcată şi prezentată detaliat prin alte acte, respectiv prin notificările privind autorizarea cheltuielilor şi transferul efectuat întocmite de Operatorul de Program care a imputat suma şi nu în procesul-verbal contestat.

Obiectul anulării este procesul-verbal, nu notele de închidere sau notificările de autorizare. Or, atâta timp cât obligaţia de plată a fost justificată ca o diferenţă de sume, nefiind detaliate verificările efectuate şi cuantumul acesteia în cuprinsul actului contestat, documentele verificate sunt incerte şi din analiza acestora nu rezultă neregula săvârşită şi debitul imputat, prin urmare consideră că procesul-verbal este nemotivat şi se impunea anularea acestuia de către instanţa de fond.

Se mai reţine în cuprinsul hotărârii recurate că Operatorul de Program a procedat la verificarea tuturor documentelor aferente proiectului enumerate la punctul 11 din procesul-verbal, printre acestea menţionând şi rapoartele tehnico - financiare, contrar procesului-verbal, care nu precizează printre documentele verificate de echipa de control şi rapoartele tehnico-financiare.

Având în vedere cele arătate consideră că hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor de drept material prevăzute de art, 2, alin. 1it. i) şi h) din O.U.G. nr. 66/2011 privind activitatea de control, art. 21, alin. (20) din O.U.G.:nr. 66/2011 privind calitatea de titlu de creanţă şi art. 33, alin. (1) şi alin. (3) din O.U.G.. nr. 66/2011 privind individualizarea obligaţiei de plată, stabilirea corectitudinii, certitudinii şi exigibilităţii creanţei bugetare, de Anexa 4 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 875/2011 privind modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de art. 1270, alin. (1) C. civ.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând încheierea şi sentinţa atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu verificarea legalităţii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 şi a Deciziei nr. 5789/CA/12.12.2019 ambele emise de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Prima instanţă a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, apreciind că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 conţine toate elementele prevăzute în art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 şi că respectă modelul prevăzut în Anexa nr. 4 la nomele metodologice din H.G. nr. 875/2011. A constatat că pârâtul a făcut aplicarea în mod legal a dispoziţiilor art. 33 din O.U.G. nr. 66/2011, stabilind caracterul cert şi exigibil al sumei de plată stabilită drept neregulă

Reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. de recurs potrivit căruia, casarea unor hotărâri se poate cere "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", în condiţiile în care prima instanţă nu a analizat toate motivele de fapt şi de drept expuse prin cererea de chemare în judecată.

Instanţa de recurs observă că, în susţinerea nelegalităţii actelor administrative contestate, reclamanta a invocat prin acţiune faptul că actele atacate nu respectă condiţiile de fond, dar judecătorul fondului, după redarea prevederilor legale incidente nu a analizat punctual conţinutul elementelor din cuprinsul procesului-verbal contestat în raport de susţinerile de nelegalitate amplu dezvoltate în acţiune şi reluate prin motivele de recurs.

Instanţa de fond nu precizează de ce este legală decizia de soluţionare a contestaţiei, faţă de procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, deşi reclamanta prin cererea de chemare în judecată se referise, la faptul că nu putea contesta înscrisuri (notificări privind autorizarea cheltuielilor şi tranferul efectuat) în calitate de Promotor de proiect şi nu a fost notificată pentru nerespectarea obligaţiilor asumate prin contract. Prin acţiune a susţinut şi că, procesul-verbal nu respectă dispoziţiile art. 21 alin. (17), (19), (20) şi alin. (21), art. 33 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2021, art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c), din) Legea nr. 554/2004, art. 10 alin. (4) şi Anexa 14 din Hotărârea nr. 875/2011.

Totodată, se poate observa că instanţa de fond a apreciat că este justificată suma imputată de 1.557.679,92 RON din procesul-verbal contestat, întrucât a fost defalcată şi detaliată prin notificările privind autorizarea cheltuielilor şi transferul efectuat întocmite de Operatorul de Program, dar chiar acest aspect a fost critica prin acţiune.

Recurenta-reclamantă a susţinut pe tot parcursul procesului că obiectul anulării este procesul-verbal, nu notele de închidere sau notificările de autorizare. Or, atâta timp cât obligaţia de plată a fost justificată ca o diferenţă de sume, nefiind detaliate verificările efectuate şi cuantumul acesteia în cuprinsul actului contestat, procesul-verbal este nemotivat şi se impunea anularea acestuia.

Or, instanţa de fond nu a răspuns acestor critici de nelegalitate a actelor administrative contestate, astfel încât şi, sub acest aspect, sentinţa este nemotivată.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe fondul cauzei se constată că, în cea mai mare parte, considerentele primei instanţe reprezintă o redare a dispoziţiilor legale incidente, a argumentelor de fapt şi de drept din decizia de soluţionare a contestaţiei administrative şi din întâmpinare, neputându-se considera că acestea reprezintă o motivare corespunzătoare a hotărârii judecătoreşti. Instanţa este datoare să prezinte argumentarea soluţiei pe care o pronunţă, argumentare rezultată din examinarea efectivă a susţinerilor părţilor, şi nu o preluare a argumentelor părţii care are câştig de cauză.

Potrivit dispoziţiilor. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar (în speţă, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi al argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanţei de fond de a examina şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt şi de drept invocate de reclamantă, care necesitau un răspuns specific şi explicit, au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuţiile de control judiciar.

În aceste condiţii, s-a cauzat reclamantei o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Cât priveşte încheierea recurată, Înalta Curte constată că, pe de o parte, instanţa de fond nu a motivat respingerea probei cu înscrisuri solicitată de reclamantă, iar, pe de altă parte, deşi a constatat că "întâmpinarea a fost formulată cu depăşirea termenului" nu s-a pronunţat asupra încuvinţării cu probei cu înscrisurile depuse la dosar de pârât.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza integral criticile reclamantei, prin prisma cererii de chemare în judecată şi va avea în vedere şi celelalte susţineri din motivele de recurs.

Prin urmare, în condiţiile unei motivări necorespunzătoare a sentinţei recurate, ce nu corespunde exigenţelor instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu se impune examinarea celorlalte critici subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., acestea urmând a fi analizate de instanţa de fond cu ocazia rejudecării litigiului, când va lua în examinare toate motivele de fapt şi de drept menţionate în cererea de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I din C. proc. civ., republicat Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, prima instanţă va analiza acţiunea promovată prin prisma tuturor înscrisurilor depuse, a susţinerilor şi apărărilor părţilor esenţiale în justa soluţionare a cauzei, cu luarea în considerare a celor mai sus statuate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva încheierii pronunţate la 6 octombrie 2020 şi a sentinţei civile nr. 1174 pronunţate la 17 noiembrie 2020, ambele de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.