Coal Deposit Reactivation Upheld as Individual Act Exempt from Public Consultation Challenge

Şedinţa publică din data de 27 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 09.01.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a -VIII - a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Energiei şi Complexul Energetic Oltenia S.A. a solicitat anularea H.G. nr. 666/13.09.2017, publicată în Monitorul Oficial în 15.09.2017, iar în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea actului administrativ atacat.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 4553 din 7 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal au fost respinse ca nefondate excepţiile referitoare la existenţa autorităţii de lucru judecat în ceea ce priveşte cererea de suspendare şi inadmisibilitatea cererii de suspendare. Instanţa a admis excepţia lipsei de obiect a cererii având ca obiect suspendarea executării efectelor actului administrativ şi a respins ca fiind lipsită de obiect cererea de suspendare formulată. Totodată, a admis excepţia lipsei de interes în formularea cererii având ca obiect anularea actului administrativ atacat şi a respins cererea de anulare a H.G. nr. 666/2017, formulată de reclamanta A., ca fiind lipsită de interes.

1.3. Împotriva sentinţei civile menţionate anterior, a declarat recurs reclamanta A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

1.4. Prin decizia nr. 6704/10.12.2020 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile tardivităţii, netimbrării, nulităţii şi lipsei de obiect a recursului, invocate de către intimatul-pârât Ministerul Energiei şi a admis recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 4553 din 07 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată şi a trimis cauza aceleiaşi instanţe pentru rejudecarea cererii având ca obiect anularea H.G. nr. 666/2017, menţinând în rest dispoziţiile sentinţei recurate, apreciind că reclamanta avea interes pentru soluţionarea capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 666/2017.

Dosarul a fost înregistrat la data de 07.04.2021 pe rolul Curţii de Apel, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018*.

2. Hotărârea instanţei de fond, pronunţată în al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 53 din data de 2 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Energiei şi Complexul Energetic Oltenia S.A., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile 53 din data de 2 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei pe fond, cu consecinţa anulării actului administrativ normativ atacat.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a încălcat prevederile Convenţiei de la Aarhus privind consultarea publicului, prevăzute în Anexa 1 a convenţiei, art. 8 coroborat cu art. 6 şi 7, precum şi dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi ale art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului.

Convenţia de la Aarhus obligă statele membre să consulte publicul interesat şi afectat în legătură cu toate deciziile care au impact asupra mediului, fără a face distincţie între natura posibilă a deciziilor. Astfel, publicul trebuie să fie informat din timp, să aibă acces la toate informaţiile relevante şi să aibă cunoştinţă de termenul rezonabil în care îşi poate exprima opinia.

Consideră că instanţa de fond a apreciat în mod nelegal că publicarea proiectului de hotărâre de guvern la data de 12 septembrie 2017, cu o zi înainte de adoptarea acesteia, ar fi respectat toate exigenţele legale şi că s-ar fi făcut consultarea publică în ziua publicării.

În egală măsură, în opinia sa, aprecierea că hotărârea de guvern nu ar reprezenta un act administrativ normativ contravine prevederilor Constituţiei României care stabilesc că hotărârile de guvern sunt acte administrativ normative care pot fi emise pentru organizarea executării legilor. H.G. nr. 666/2017 produce efecte erga omnes, stabilind în mod neechivoc continuarea funcţionării unui depozit de cărbune care nu mai putea funcţiona legal ca urmare a nerespectării programului de conformare stabilit de autorităţi prin autorizaţia de mediu nr. x/2010, cu termen de realizare în anul 2015. Nerealizarea programului de conformare prin care se urmărea eliminarea surselor de poluare a aerului şi a apei însemna că depozitul de cărbune continua să polueze. Or, în aceste condiţii, fără a se remedia problemele semnate, Guvernul României a stabilit prin hotărâre de guvern continuarea funcţionării ilicite a depozitului de cărbune, afectând în continuare mediul şi sănătatea cetăţenilor.

Totodată, a mai arătat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe, precum şi ale H.G. nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului. Aceste acte normative stabilesc că, înainte de aprobarea unor planuri sau programe, trebuie evaluat impactul asupra mediului. Or, depozitul de cărbune de la Roşia nu a mai obţinut autorizaţia de mediu ca urmare a poluării masive şi a nerespectării programului de conformare cu normele de mediu, astfel că funcţionarea sa pare a fi nelegală, neexistând nici un Plan de siguranţă a Sistemului Energetic Naţional. Guvernul României a emis prin A.P.M. Gorj autorizaţia de mediu cu plan de conformare menţionată care însă nu a fost respectată de Complexul Energetic Oltenia S.A. Alegerea Guvernului de a permite funcţionarea unor facilităţi industriale intens poluatoare în loc să realizeze investiţii pentru funcţionarea legală a acestora denotă culpa pârâţilor.

Recurenta critică şi argumentaţia instanţei de fond potrivit căreia H.G. nr. 666/2017 ar fi dispus măsuri pentru reducerea poluării, apreciind că este străină de natura cauzei, neexistând astfel de prevederi în conţinutul acesteia. Mai exact, nicio prevedere a acestei hotărâri de guvern nu stabileşte necesitatea realizării unor lucrări pentru conformarea cu normele de protecţie a mediului menţionate în planul de conformare aferent autorizaţiei de mediu nr. x/2010 şi nici necesitatea procedurilor de evaluare de mediu sau de emitere a unei noi autorizaţii de mediu. Activarea şi utilizarea parţială a depozitului Roşia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Rovinari a început cu data de 15 septembrie 2017 şi a durat până la data de 31 martie 2018. Articolul 2 din autorizaţie face menţiuni generice care nu conţin obligaţia de a se realiza consultarea publicului sau vreo procedură de evaluare de mediu ori emiterea vreunui act de reglementare de mediu.

Prin urmare, depozitul de cărbune a funcţionat direct în temeiul hotărârii de guvern atacate în prezenta cauză, fără emiterea actelor de reglementare de mediu prevăzute de O.U.G. nr. 195/2005.

H.G. nr. 666/2017 reprezintă un act administrativ normativ care nu poate fi emis în alte condiţii decât cele prevăzute de lege. Or, nicio lege nu permite funcţionarea printr-o hotărâre de guvern a unei facilităţi industriale pentru care nu mai poate fi emisă autorizaţie de mediu din cauza poluării excesive.

Recurenta-reclamantă a criticat şi reţinerea de către instanţa de fond a incidenţei deciziilor CEDO citate în cuprinsul sentinţei recurate. În opinia sa, acestea nu au legătură cu argumentaţia instanţei de fond, vizând situaţii diferite de cea dedusă judecăţii. Aplicabilitatea deciziilor CEDO menţionate sprijină argumentaţia recurentei, în sensul că nu mai era posibilă funcţionarea depozitului de cărbune în lipsa actelor de reglementare de mediu prevăzute de lege (Oneryildiz împotriva Turciei), în lipsa unor anchete şi studii corespunzătoare care nu au stat baza emiterii H.G. nr. 666/2017, deşi aceasta permite în mod expres la art. 1 funcţionarea depozitului de cărbune (Hatton şi alţii contra Marii Britanii) a informării şi consultării publicului (Guerra şi alţii contra Italiei, McGinley şi Egan împotriva Marii Britanii).

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Faţă de recursul dedus judecăţii, a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Societatea Complexul Energetic Oltenia S.A., în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Deşi legal citaţi, intimaţii-pârâţi Ministerul Energiei şi Guvernul României nu au formulat întâmpinare.

5. Alte aspecte procesuale relevante

Excepţia nulităţii recursului a fost respinsă în timpul şedinţei publice din data de 14 iunie 2023, soluţie ce a fost consemnată în partea introductivă a încheierii aferente acestui termen de judecată.

6. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 07.11.2022, s-a fixat termen de judecată la data de 14 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererilor de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a apărărilor formulate prin întâmpinare, în raport de prevederile legale aplicabile, Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de reclamantă şi să menţină soluţia instanţei de fond, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele particulare a cauzei rezultă că reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare a H.G. nr. 666/2017 pentru încălcarea principiului transparenţei decizionale, dar şi a dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 86/2000 privind ratificarea Convenţiei de la Aarhus, invocând un interes public, general, constând în încălcarea dreptului la un mediu sănătos.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată, această soluţie fiind criticată de către reclamantă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Primul set de critici de nelegalitate vizează încălcarea de către prima instanţă a prevederilor Convenţiei de la Aarhus privind consultarea publicului, prevăzute în Anexa 1 a Convenţiei, respectiv la art. 8 coroborat cu art. 7 şi 6, precum şi încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizionale şi ale art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005. Totodată, recurenta-reclamantă a apreciat ca fiind încălcate prevederile Constituţiei, instanţa de fond reţinând în mod eronat că hotărârea de guvern atacată în prezenta cauză este un act administrativ individual şi nu un act administrativ normativ

Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Actele administrative se clasifică după scopul pentru care acestea au fost adoptate/emise şi după întinderea efectelor juridice produse.

În ceea ce priveşte primul criteriu, actele administrative normative sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii, în timp ce actele administrative individuale se emit pentru executarea în concret a legilor.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea criteriu, actele administrative normative, conţin norme cu caracter general, aplicabile pentru un număr nedefinit de situaţii, produc efecte juridice erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte faţă de o singură persoană sau faţă de un număr determinat/determinabil de persoane.

În speţa de faţă, se constată că H.G. nr. 666/2017 a fost aprobată în scopul activării şi utilizării parţiale a depozitului Roşia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Roşia-Rovinari, pentru perioada 15 septembrie 2017-31 martie 2018, în vederea asigurării siguranţei Sistemului energetic naţional (S.E.N.), respectiv pentru a asigura stocurile şi funcţionarea centralelor pe cărbune aparţinând C.E. Oltenia S.A: Rovinari, Turceni, Işalniţa şi Craiova II, până la trecerea perioadei reci.

Aşadar, hotărârea de guvern avea un obiect anume determinat, strict limitat la activarea unui depozit pe o perioadă prestabilită de timp şi se adresa unui singur destinatar, respectiv Societăţii Complexul Energetic Oltenia S.A.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că H.G. nr. 666/2017 nu producea efecte erga omnes, întrucât nu se aplica unui număr nedefinit de situaţii şi persoane, ci unei situaţii concrete, pe o perioadă determinată de timp şi unui destinatar unic. Drept urmare, prima instanţă în mod corect a apreciat că aceasta reprezintă un act administrativ individual şi nu act administrativ normativ.

Această calificare a naturii actului administrativ prezintă relevanţă în verificarea aplicabilităţii prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, invocate de către partea recurentă. Actul normativ menţionat reglementează procedurile privind participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative şi la procesul de luare a deciziilor, respectiv aducerea unui proiect de act normativ la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre avizare autorităţilor publice. Or, în condiţiile în care sub incidenţa acestor prevederi legale intră doar proiectele de acte normative, acestea nu pot fi extinse şi în speţa de faţă, asupra actului administrativ individual contestat.

Mai departe, Înalta Curte observă că, potrivit Convenţiei de la Aarhus din 25 iunie 1998 "publicul trebuie să fie conştient de procedurile privind participarea la procesul luării deciziilor cu implicaţii asupra mediului, să aibă acces liber la aceste proceduri şi să ştie cum să le folosească".

În acest sens, prin art. 6.2 din Convenţie s-a prevăzut că publicul interesat va fi informat prin anunţ public ori în mod individual, când este cazul despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu şi într-o măsură adecvată, în timp util şi efectiv, printre altele, despre activitatea propusă, natura deciziei posibile, începutul procedurii, oportunităţi de participare a publicului.

Preambulul Convenţiei de la Aarhus pune în evidenţă două concepte: dreptul la un mediu sănătos, privit ca un drept fundamental al omului, precum şi importanţa accesului la informaţie, a participării publice şi accesul la justiţie, în vederea dezvoltării durabile.

Prin Convenţie, se recunoaşte dreptul la mediu ce este înfăţişat cu titlu de obiectiv care trebuie realizat, fără a-i fi precizat conţinutul şi sunt recunoscute garanţiile procedurale prin care să se realizeze obiectivul, respectiv dreptul publicului de a participa la procesul decizional şi la accesul la justiţie în materie de mediu.

Cele trei principii directoare, consacrate de Convenţie se referă la:

a) dreptul publicului de a avea acces la informaţia de mediu;

b) dreptul publicului de a participa la luarea deciziilor;

c) garantarea dreptului publicului de a se adresa justiţiei în cazul în care primele două drepturi sunt încălcate şi, deopotrivă garantarea dreptului publicului de a se adresa justiţiei în cazurile în care legislaţia de mediu este încălcată.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 86/2000 privind ratificarea Convenţiei de la Aarhus, având denumire marginală "Participarea publicului în timpul pregătirii regulamentelor de aplicare, a normativelor şi instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile": "Fiecare parte se va strădui să promoveze o participare efectivă a publicului într-o etapă adecvată, atâta timp cât opţiunile sunt încă deschise, în perioada pregătirii regulamentelor de aplicare şi a altor reglementări legale obligatorii, general aplicabile, care pot avea un efect semnificativ asupra mediului. La acest nivel trebuie făcuţi următorii paşi:

a) trebuie fixată o perioadă suficientă pentru realizarea unei participări publice efective;

b) proiectele reglementărilor legale trebuie să fie publicate sau făcute disponibile prin alte metode;

c) trebuie să îi fie oferită publicului posibilitatea de a face comentarii, direct sau prin intermediul unor organisme consultative reprezentative.

Rezultatul participării publicului trebuie să fie luat în considerare cât mai mult posibil."

Înalta Curte reţine că principiile Convenţiei de la Aarhus, transpuse în prevederile Legii nr. 86/2000 au fost respectate în procedura de emitere a H.G. nr. 666/2017, proiectul acesteia fiind supus dezbaterii publice la data de 12 septembrie 2017, ca urmare a publicării acestuia pe site-ul intimatului-pârât Ministerul Energiei.

Întrucât emiterea hotărârii de guvern era determinată de o situaţie de urgenţă, respectiv pentru asigurarea siguranţei Sistemului electroenergetic naţional, având caracter excepţional şi temporar, nu poate constitui o cauză de nulitate a acesteia împrejurarea că nu s-a acordat suficient timp pentru consultarea publică.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la pretinsa încălcare de către instanţa de fond a dispoziţiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe şi ale H.G. nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului, Înalta Curte constată că H.G. nr. 666/2017 contestată în prezenta cauză a fost emisă pentru aprobarea unor măsuri pentru realizarea stocurilor de siguranţă ale Sistemului electroenergetic naţional în ceea ce priveşte combustibilul lignit, iar nu pentru punerea în funcţiune a unui proiect, a unei activităţi existente sau noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului. Prin urmare, actul administrativ atacat nu intră sub incidenţa prevederilor legale invocate de către recurenta-reclamantă.

În plus, în urma verificărilor înscrisurilor existente la dosarul cauzei, Înalta Curte observă că autoritatea pentru protecţia mediului şi-a exprimat poziţia în cuprinsul Adresei nr. x/04.07.2017, precizând că extracţia lignitului în Cariera Roşia, manipularea, stocarea şi depozitarea cărbunelui sunt activităţi care nu sunt cuprinse în Legea nr. 278/2013 privind emisiile industriale, iar pentru activarea temporară a capacităţilor de stocare în depozitul Roşia, până la finalizarea noului depozit, sunt necesare măsuri care să diminueze/reţină pulberile, la locurile de generare a acestora (umectare, carcasarea punctelor de întoarcere a benzilor transportoare, etc.). Având în vedere că faptul că asigurarea stocurilor şi funcţionarea centralelor pe cărbune reprezintă o componentă a siguranţei S.E.N., parte a economiei strategice a României, utilizarea depozitului Roşia pentru o perioadă temporară, se va supune acestor interese strategice cu adoptarea măsurilor posibile de protecţie a mediului, inclusiv adaptarea unui program de funcţionare corespunzător.

Aşadar, acestea au fost singurele obligaţii reţinute în sarcina autorităţilor, obligaţii ce au fost transpuse în cuprinsul art. 2 al hotărârii de guvern contestate.

Trebuie subliniat că, din cuprinsul Adresei nr. x/04.07.2017 a Ministerului Mediului - Agenţia pentru Protecţia Mediului Gorj nu rezultă necesitatea efectuării vreunui studiu de impact asupra mediului sau a eliberării unui acord sau vreunei autorizaţii de mediu, prin raportare la obiectul H.G. nr. 666/2017.

Sub condiţia respectării tuturor măsurilor posibile de protecţie a mediului, s-a apreciat aşadar că fiind necesară activarea depozitului Roşia, în regim de urgenţă, începând cu data de 15 septembrie 2017 şi până la trecerea perioadei reci, respectiv până la data de 31 martie 2018, pentru asigurarea stocurilor şi funcţionării centralelor pe cărbune, această măsură fiind una excepţională, temporară şi necesară pentru satisfacerea unui interes public general.

În ceea ce priveşte deciziile C.E.D.O. enumerate în considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că raţionamentul logico-juridic al instanţei de fond nu s-a fundamentat pe acestea, fiind prezentate toate motivele de fapt şi de drept ce au stat la baza soluţiei pronunţate. Chiar şi în situaţia în care aceste decizii ar fi favorabile recurentei-reclamante, astfel cum susţine aceasta în memoriul de recurs, acest aspect nu este suficient pentru a conduce la reformarea sentinţei recurate, prin raportare la toate considerentele expuse anterior.

În concluzie, în raport de dispoziţiile legale analizate, precum şi de necesitatea adoptării H.G. nr. 666/2017 în vederea satisfacerii interesului public reprezentat asigurarea siguranţei Sistemului electroenergetic naţional, Înalta Curte constată că sentinţa recurată a fost pronunţată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

Pe cale de consecinţă, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 53 din data de 2 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.