Suspension of tax security measures requiring proof of imminent damage and serious legal doubt.

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Nr. 2 Constanţa, a solicitat suspendarea executării Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea actului a cărei suspendare o solicită, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1116 din data de 27 iulie 2022 a Tribunalului Constanţa, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, cauza fiind înregistrată sub nr. x/2022.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 172 din data de 12 septembrie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice- Agenţia Naţională de Administrare Fiscală -Direcţia Regională Antifraudă Fiscală nr. 2 Constanţa şi a dispus suspendarea executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022, până la pronunţarea instanţei de fond în cauza având ca obiect anularea măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei menţionate anterior, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală- Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii cererii de suspendare a Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022 formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut că, în cauza de faţă, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ, respectiv condiţia cazului bine justificat astfel cum este reglementată de dispoziţiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat fiind întocmit cu respectarea legislaţiei în vigoare.

Susţine că instanţa de fond a apreciat că decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nu este motivată, deşi în motivarea acestei decizii s-a arătat în mod clar pericolul sustragerii debitoarei de la plata obligaţiilor fiscale.

În concret, organul de control a motivat necesitatea instituirii măsurilor asigurătorii, emiterea Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii fiind determinată de aspectele constatate pe parcursul derulării verificărilor cu privire la comportamentul fiscal al societăţii, respectiv cu privire la împrejurarea că reclamanta, deşi cunoştea prevederile legale, a ales să le eludeze, nu a înregistrat şi declarat toate veniturile realizate, nu a înregistrat şi declarat toate impozitele datorate, nu a încheiat contracte de muncă, deşi a avut un număr de 327 de conducători auto, iar din cele 324 de autoturisme utilizate în activitatea de transport alternativ, un număr de 226 de autoturisme nu au fost datorate cu aparate de marcat electronice fiscale.

Societatea reclamantă nu a depus Declaraţia privind obligaţiile de plată către bugetul de stat D100 pentru impozitul pe veniturile microîntreprinderilor, aferentă trimestrului II 2021 (nici măcar pentru procentul înregistrat în evidenţa contabilă de 7% din veniturile reale). Deşi notificată de organul fiscal teritorial, reclamanta a înţeles să nu depună declaraţia, fapt pentru care organul fiscal competent a emis Decizia de impunere nr. x, fiind stabilit din oficiu impozitul datorat.

Potrivit balanţei de verificare încheiate în luna august 2021, societatea a depăşit în această lună plafonul prevăzut la art. 310 alin. (1) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal pentru aplicarea regimului special de scutire pentru întreprinderi mici şi a solicitat înregistrarea în scopuri de TVA începând cu 01.04.2022, deşi avea obligativitatea înregistrării în scopuri de TVA începând cu 01.10.2021.

Prin adresa nr. x/28.09.2022, Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa a solicitat reclamantei să precizeze care este situaţia veniturilor lunare realizate de această A. S.R.L. în perioada ianuarie 2022 la zi, detaliată pe numere de înmatriculare a autoturismelor utilizate, cu indicarea modalităţii de încasare (cash sau prin platformă), în scopul verificării îndeplinirii de către societate a măsurilor complementare dispuse prin PVCSC seria x nr. x/31.08.2022, respectiv a verificării respectării măsurii suspendării activităţii a unui număr de 226 de autoturisme utilizate în activitatea de transport alternativ, fără a fi dotate cu aparate de marcat electronice fiscale.

Prin adresa emisă în data de 18 octombrie 2022, B. a precizat că societatea a solicitat să primească plăţile pe un cont C. şi nu pe un cont bancar românesc, însă din motive tehnice şi de conformitate, plăţile nu au putut fi procesate.

Organul fiscal a apreciat că A. S.R.L. a solicitat B. să vireze sumele colectate de către acesta într-un cont bancar C., în scopul sustragerii de la plata impozitelor şi TVA stabilite. Faptele prin care s-au încălcat dispoziţiile fiscale în materie îmbracă pericolul social al unor acţiuni ilegale, astfel că s-a dispus luarea măsurilor asigurătorii, necesare garantării executării creanţei către bugetul de stat.

Din verificarea în aparenţă a legalităţii deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022, solicită instanţei de control judiciar să reţină că nu există îndoială serioasă asupra legalităţii acesteia, condiţia unei aparenţe vădite de nelegalitate nefiind îndeplinită.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, apreciază că nu pot fi reţinute simplele afirmaţii ale reclamantei A. S.R.L., întrucât iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată.

Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a depus întâmpinare, la dosarul cauzei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 februarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 14 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor de nelegalitate formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, rezultă că reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022, având ca obiect anularea actului administrativ.

Soluţionând cauza, prima instanţă a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă şi a dispus suspendarea executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii, soluţie ce a fost criticată de către pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală- Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Instanţa de recurs observă că, prin decizia nr. 7067/27.05.2022, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală- Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa a dispus instituirea măsurii sechestrului asigurător pentru bunurile mobile şi a popririi asigurătorii asupra disponibilităţilor băneşti din conturile bancare ale societăţii reclamante, apreciind că există pericolul ca aceasta să se sustragă de la urmărire, să ascundă sau să risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea.

Instituţia juridică a măsurilor asigurătorii este reglementată primar de dispoziţiile C. proc. civ., însă în privinţa măsurilor sechestrului asigurător şi a popririi dispuse de către organele fiscale devin incidente dispoziţiile art. 213 din Codul de procedură fiscală, aceste norme având caracter special.

Înalta Curte mai reţine că măsurile asigurătorii sub forma popririi asigurătorii şi a sechestrului asigurător asupra bunurilor şi veniturilor debitorului sunt măsuri provizorii ce se dispun în cazuri excepţionale, respectiv în situaţia în care există pericolul ca acesta să se sustragă, să-şi ascundă ori să-şi risipească patrimoniul, organul fiscal urmărind prin măsurile dispuse să-şi asigure condiţiile necesare pentru a aduce la îndeplinire procedura de colectare a creanţelor fiscale. Procedura de instituire a măsurilor asigurătorii se declanşează prin emiterea de către organul fiscal a unei decizii în acest sens, ce poate fi contestată de către debitor la instanţa de competentă potrivit dispoziţiilor art. 213 alin. (13) din Codul de procedură fiscală.

Din lecturarea acestor din urmă prevederi legale, rezultă că legiuitorul a înţeles să reglementeze o procedură specială de contestare a deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii, conferindu-i celui interesat posibilitatea de a formula acţiune în anulare, care se judecă de urgenţă şi cu precădere, fără a fi necesară parcurgerea procedurii prealabile şi cea prevăzută de art. 200 din C. proc. civ.

Faţă de caracterul urgent al procedurii de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor de instituire a măsurilor asigurătorii şi având în vedere caracterul provizoriu al acestora, raţiunea pentru care a fost instituită procedura suspendării executării actului administrativ prevăzută de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu îşi mai găseşte justificarea.

Cu toate acestea, Înalta Curte reţine că reclamanta şi-a întemeiat demersul judiciar pe dispoziţiile art. 15 coroborate cu dispoziţiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ, astfel că, în cele ce urmează, va proceda la verificarea sentinţei recurate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv va verifica dacă în pronunţarea soluţiei au fost sau nu încălcate normele de drept material, în materia suspendării executării actului administrativ acestea fiind cele cuprinse în art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Aşadar, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În litigiul pendinte, instanţa de fond, în analiza condiţiei cazului bine justificat, a apreciat ca fiind suficiente susţinerile reclamantei cu privire la o eventuală îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, în condiţiile în care a invocat, în cuprinsul acţiunii în anulare, faptul că nu se verifică existenţa motivelor considerate de organul de control ca având caracter excepţional şi care ar putea să determine luarea măsurilor de protecţie instituite, deoarece nu există nicio dovadă din care să rezulte că reclamanta urmăreşte în vreun fel scoaterea bunurilor din patrimoniul său, în scopul creării unei stări de insolvabilitate sau că aceasta se află în pericol de a-şi pierde bunurile.

Contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că, în raport de cadrul normativ anterior citat, nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Analiza eventualelor motive care au stat la baza instituirii măsurilor asigurătorii şi care le conferă acestora caracter excepţional presupune cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi nu se circumscrie condiţiei prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

Or, susţinerile reclamantei vizează însăşi temeinicia măsurilor asigurătorii şi reclamă administrarea de probe suplimentare, nefiind evidentă vreo îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat doar în urma examinării sumare a acestor înscrisuri în cauza de faţă.

Mai mult decât atât, la o analiză sumară, decizia de instituire a măsurilor asigurătorii a căror suspendare se solicită apare ca fiind motivată, organul fiscal descriind situaţia de fapt, din care rezultă motivele de fapt şi de drept care au condus la concluzia că există pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire, să îşi ascundă sau risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea, susţinerile privind comportamentul fiscal neadecvat putând sta drept justificare pentru luarea măsurilor asigurătorii în discuţie.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 227/2022 din data de 21 noiembrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în anulare a Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/27.05.2022 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă 2 Constanţa în cauza formulată de reclamanta A. S.R.L.

Ca urmare, faţă de modul de soluţionare în primă instanţă a acţiunii în anulare, nu se poate reţine că subzistă o eventuală aparenţa de nelegalitate a deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii.

Deşi această analiză este suficientă pentru respingerea cererii de suspendare, întrucât îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 trebuie să fie cumulativă, în ceea ce priveşte paguba iminentă, instanţa de control judiciar constată că reclamanta nu a dovedit existenţa unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă, care să justifice suspendarea actului administrativ contestat.

Suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire i-ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care nu este îndeplinită în cauză.

În acest context, se impune a se sublinia că eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării actului administrativ, iar nu însăşi executarea actului în sine, în caz contrar ajungându-se la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative. Prin urmare, nu pot fi reţinute susţinerile reclamantei referitoare la afectarea situaţiei financiare a societăţii şi la consecinţele ce decurg din aceasta, ca urmare a punerii în executare a măsurilor asigurătorii dispuse de către organul fiscal.

Înalta Curte aminteşte că, împotriva actelor prin care se aduc la îndeplinire măsurile asigurătorii, reclamanta poate uza de mecanismul contestaţiei la executare reglementat de dispoziţiile art. 260 şi art. 261 din Codul de procedură fiscală sau poate solicita suspendarea executării silite prin poprire, conform art. 233 alin. (7) din acelaşi act normativ.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere faptul că măsurile asigurătorii vizează indisponibilizarea temporară a bunurilor sechestrate şi a valorilor proprite, astfel că nu implică o diminuare a patrimoniului.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală- Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 172 din data de 12 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de către reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în reprezentarea Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 2 Constanţa, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.