Public official’s concurrent role as judicial expert in agriculture constitutes indirect incompatibility under anti-corruption law

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24 martie 2021 pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020 - P.I., prin declinare de competenţă prin sentinţa nr. 185/CA/2021 din 4 martie 2021, pronunţată de Tribunalul Bihor, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.11.2020, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 34/CA/2021 din 14 aprilie 2021, Curtea de Apel Oradea a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

Totodată, a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant arată că, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, dar care să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, fără a interzice în mod expres desfăşurarea altor activităţi.

Recurentul-reclamant consideră că este inadmisibilă stabilirea şi reţinerea unor stări de incompatibilitate prin interpretarea per a contrario a prevederilor legale, astfel cum a procedat instanţa de fond, orice extindere a ariei incompatibilităţilor constituind o adăugare la lege.

Stabilirea unor sancţiuni neprevăzute expres de norme legale, prin adăugare şi interpretarea per a contrario reprezintă, în opinia recurentului-reclamant, o încălcare gravă a unui principiu fundamental al dreptului, respectiv principiul nulla poena sine lege.

În lipsa unei norme legale concrete şi a unei interdicţii expres prevăzute de lege, nici autoritatea competentă şi nici instanţele judecătoreşti nu pot stabili noi stări de incompatibilitate, prin extinderea sferei incompatibilităţilor în urma interpretării per a contrario a normelor legale existente.

Faţă de cele arătate, consideră că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele legale invocate, adăugând noi stări de incompatibilitate care nu sunt expres prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sentinţa atacată fiind nelegală, motiv pentru care solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile recurate, pentru apărările dezvoltate la dosar.

În esenţă, se arată că raţionamentul instanţei de fond este corect şi legal, fiind fundamentat pe aplicabilitatea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, şi motivat, pe de o parte, de faptul că reclamantul are, ca funcţionar public, atribuţii de a acorda asistenţă tehnică agricultorilor iar, pe de altă parte, poate ajunge în situaţia de a fi numit expert tehnic judiciar pentru a se pronunţa asupra unor probleme tehnice din domeniul agricol şi cu privire la care, anterior, a avut obligaţia de a acorda consultanţă agricultorilor.

Existenţa legăturii directe şi indirecte între atribuţiile exercitate ca funcţionar public, respectiv consilier în cadrul Direcţiei pentru Agricultură Judeţeană Bihor şi activităţile desfăşurate în calitate de expert judiciar în specialitatea agricultură, este justificată de faptul că ambele aparţin domeniului agricultură şi implică, deopotrivă, aceeaşi pregătire profesională, precum şi aplicarea, respectiv punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale.

Nu pot fi reţinute ca fondate argumentele invocate de recurentul-reclamant în cuprinsul cererii de recurs întrucât, prin dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul nu a exceptat de la aplicabilitatea acestui articol de lege activităţile desfăşurate de experţii tehnici judiciari.

Raţiunea instituirii unor interdicţii şi sancţiuni în cazul persoanelor faţă de care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităţilor şi conflictelor de interese răspunde nevoii de prevenire şi combatere a faptelor de corupţie, sens în care Curtea Constituţională a arătat în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 1.412 din 16 decembrie 2008; Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009; Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014) că "legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligaţii suplimentare, tocmai în considerarea activităţii pe care acesta o desfăşoară".

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/18.11.2020 întocmit de pârâta ANI, prin care s-a reţinut că s-a aflat în stare de incompatibilitate, în perioada iulie 2014 - iulie 2020, întrucât, atribuţiile exercitate (potrivit fişelor de post din datele de 10.06.2014 şi 30.12.2016) ca funcţionar public (consilier în cadrul Compartimentului asistenţă tehnică zonală şi RICA din cadrul Serviciului - implementarea politicilor, strategiilor în agricultură şi industrie alimentară, consultanţă agricolă şi formare profesională) în cadrul Direcţiei pentru Agricultură Judeţeană Bihor sunt în legătură directă sau indirectă cu activităţile desfăşurate ca expert tehnic judiciar - specializarea "Agricultură" în cadrul Biroului Local de Expertize Judiciare Tehnice şi Contabile Bihor, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei "(1) Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statul special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."

Începând cu anul 2009, legiuitorul a permis funcţionarilor publici să exercite funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, cu condiţia să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

Aşadar, din interpretarea per a contrario a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada vizată de activitatea de evaluare, rezultă că funcţionarii publici nu pot exercita funcţii sau activităţi în alte domenii de activitate din sectorul privat dacă acestea sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Se reţine totodată, că, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice şi a unei activităţi conexe, în mediul privat, se vor avea în vedere, spre comparaţie, atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi domeniul/domeniile de activitate din sfera privată, după cum a procedat şi instanţa de fond.

Se impune precizarea că interpretarea gramaticală a textului de lege este în sensul că sintagma "domenii de activitate" se referă la sfera activităţilor circumscrise atribuţiilor de serviciu ale persoanei evaluate şi care trebuie să fie diferită în cele două funcţii exercitate, funcţia publică şi funcţia din mediul privat. Ceea ce interesează, din perspectiva stării de incompatibilitate, este ca activitatea efectiv prestată de persoana evaluată în domeniul privat să nu interfereze ori să aibă aptitudinea de a interfera cu cea desfăşurată în funcţia publică, or această condiţie nu este îndeplinită dacă activităţile desfăşurate în domeniul privat sunt similare şi presupun punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale cu cele utilizate în activitatea funcţiei publice.

În acest sens, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, sub aspectul existenţei unei legături directe sau indirecte cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public este necesar să se aibă în vedere că, deşi domeniul de activitate este diferit în ceea ce priveşte calitatea de funcţionar public, şi respectiv de expert tehnic judiciar, o conexiune între activităţile desfăşurate în baza acestor calităţi este dată de faptul că pentru exercitarea acestora reclamantul îşi foloseşte specializarea în domeniul agricol.

În speţă, potrivit fişei postului din data de 10.06.2014, corespunzătoare activităţii desfăşurate de reclamant în cadrul Camerei Agricole Judeţene Bihor, precum şi a fişei postului din data de 30.12.2016, corespunzătoare activităţii desfăşurate de reclamant în cadrul Direcţiei pentru Agricultură Judeţeană Bihor, înscrisuri avute în vedere şi de instanţa de fond în analiza sa, rezultă că, în calitate de funţionar public, recurentului-reclamant îi revin sarcini de a acorda consultanţă tehnică, economică şi chiar juridică în domeniul agricol, tuturor agricultorilor.

Deopotrivă, având în vedere că de esenţa activităţii de expert tehnic judiciar este deţinerea unor cunoştinţe de o anumită specialitate de către o persoană, care are calitatea de expert tehnic judiciar, şi care este numită în scopul lămuririi unor împrejurări tehnice, de fapt, de către organul de urmărire penală sau de către instanţa de judecată, în vederea efectuării unei expertize, este evident că există legătură cel puţin indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, în condiţiile în care, recurentul-reclamant poate ajunge în situaţia de a fi numit expert tehnic judiciar pentru a se pronunţa asupra unor probleme tehnice din domeniul agricol, probleme cu privire la care a avut anterior obligaţia de a le acorda consultanţă agricultorilor.

Înalta Curte reţine că, raportat la sintagma "legătură directă/indirectă", pentru existenţa cazului de incompatibilitate nu este necesar să existe o suprapunere a atribuţiilor sau intersectare a lor, ci doar o legătură, care poate fi directă sau indirectă. Ori, existenţa în cauză a acestei legături, cel puţin indirectă, este neechivocă.

În altă ordine, legătura indirectă între activităţile exercitate de reclamant nu poate fi înlăturată, ignorată, în contextul în care prevenirea stărilor de incompatibilitate în apărarea principiilor enunţate de legiuitor: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, constituie un imperativ esenţial într-o societate democratică, legiuitorul reţinând în expunerea de motive a Legii nr. 161/2003 faptul că "unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror demnităţi publice şi funcţii publice, este asigurată prin Titlul IV privind conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor".

Deci, finalitatea Legii nr. 161/2003 nu este înlăturarea stărilor de conflict de interese/incompatibilităţi, ci prevenirea acestora.

Având în vedere aceste aspecte importante privind prevenirea stărilor de incompatibilitate, instanţa de recurs reţine că dispoziţiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Prin urmare, faţă de toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că instanţa de fond a constatat în mod corect că raportul de evaluare atacat în cauză este legal, fiind corectă concluzia încălcării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 34 din data de 14 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.