Incompatibility of public sector personnel with board membership in state-owned enterprises under O.U.G. 109/2011

Şedinţa publică din data de 24 mai 2023

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.07.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor, anularea în parte (exclusiv în ceea ce o priveşte) a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de ministrul mediului, apelor şi pădurilor, precum şi obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situaţia anterioară emiterii actului administrativ, respectiv în calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", într-un termen de maxim 3 zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

A solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizaţiilor lunare (astfel cum au fost stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019) de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul revocării din funcţie şi momentul repunerii reclamantei în situaţia anterioară emiterii actului administrativ - în calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA"), într-un termen de maxim 3 zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

2. Sentinţa pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 840 din 28 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor.

A anulat Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

A obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la repunerea reclamantei în funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", precum şi la achitarea contravalorii indemnizaţiilor lunare la care reclamanta era îndreptăţită conform contractului de mandat nr. x/13.03.2019, de la data revocării şi până la data repunerii în funcţie.

A obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu avocaţial redus.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, invocând motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă arată că o primă critică a hotărârii este reprezentată de faptul că instanţa de fond, în mod eronat, a reţinut faptul că ipoteza juridică pe care s-a fundamentat revocarea intimatei-reclamante, respectiv incompatibilitatea dată de funcţia de consilier personal în cadrul Corpului de Control al Primului Ministru - Cabinet secretar de Stat, este nelegală, fiind dispusă fără temei.

În acest sens, arată că norma din art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011 dispune că "membrii consiliului de administraţie pot fi revocaţi conform legii, în condiţiile stabilite în contractul de mandat."

Faţă de această normă, autoritatea tutelară a dispus revocarea în cazurile expres prevăzute în contractul de mandat pe care l-a încheiat cu intimata-reclamantă.

Or, în acest sens, precizează că art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 dispune că nu pot fi membri ai Consiliului de administraţie persoanele care sunt funcţionari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice, iar Contractul încetează în situaţia în care intervine un caz de incompatibilitate sau a unei interdicţii prevăzute de lege, constatat potrivit legii, astfel cum se dispune la art. 11 pct. 11.1 lit. g).

De asemenea, precizează că funcţia de consilier personal deţinută de intimata reclamantă intră în categoria personalului din sectorul bugetar personalul încadrat pe baza contractului individual de muncă din autorităţi şi instituţii publice fiind salarizată potrivit Legii nr. 153/2017, fondurile necesare asigurării bunei desfăşurări a activităţii cabinetului, respectiv cancelariei, asigurându-se din bugetul anual aprobat instituţiei de către conducătorul acesteia, astfel cum prevede art. 547 din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Astfel, având în vedere că Guvernul este o instituţie publică aşa cum rezultă din art. 2 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, este evident faptul că intimata-reclamantă face parte din categoria de personal încadrată la o instituţie publică, contrar prevederilor exprese ale art. 5 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 109/2011.

În acest sens, recurenta-pârâtă precizează că situaţia incompatibilităţii a fost analizată de instanţa de fond din punct de vedere al "funcţiei publice", nu şi în contextul "altei categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice", doar prin prisma prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea coruptiei şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, fără a se ţine cont şi de prevederile exprese ale Ordonantei de Urgenţă a Guvernului nr. 109/2011.

Totodată, arată că, în mod greşit, instanţa de fond nu a analizat incompatibilitatea generată de calitatea de angajată la Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti-întreprindere publică care acţionează în regim de putere publică şi prestează servicii de interes public naţional (art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 1208/2009), finanţată din venituri de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, în condiţiile în care potrivit art. 4 pct. 4.6 lit. d) din Contract, intimata-reclamantă era obligată să respecte toate obligaţiile legate şi statutare referitoare la incompatibilităţi, conflicte de interese şi abţinerea de la deliberări.

Concluzionând, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii instanţei de fond şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul formulat este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor, anularea în parte (exclusiv în ceea ce o priveşte) a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1123/19.05.2020 privind revocarea unor membri ai Consiliului de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", emis de ministrul mediului, apelor şi pădurilor, precum şi obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situaţia anterioară emiterii actului administrativ, respectiv în calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", într-un termen de maxim 3 zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizaţiilor lunare (astfel cum au fost stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019) de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul revocării din funcţie şi momentul repunerii reclamantei în situaţia anterioară emiterii actului administrativ - în calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA"), într-un termen de maxim 3 zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa recurată a fost admisă în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor, în sensul că a fost anulat Ordinul nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la repunerea reclamantei în funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", precum şi la achitarea contravalorii indemnizaţiilor lunare la care reclamanta era îndreptăţită conform contractului de mandat nr. x/13.03.2019, de la data revocării şi până la data repunerii în funcţie.

A fost obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu avocaţial redus.

Analizând sentinţa de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt fondate.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei pot fi încadrate, formal, în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimatul-reclamantă, este apreciată ca fiind nefondată.

Analizând motivul de casare invocat, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind pronunţată cu interpretarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Din analiza materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte reţine că, prin Ordinul nr. 469/13.03.2019 emis de Ministrul apelor şi pădurilor, reclamanta A. a fost numită ca membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA", drepturile şi obligaţiile aferente fiind stabilite prin Contractul de mandat nr. x/13.03.2019.

Ulterior, prin Ordinul nr. 1123/19.05.2020 emis de Ministrul mediului, apelor şi pădurilor, reclamanta a fost revocată din calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA"(art. 1 alin. (1) din ordin), cu aceeaşi dată încetând şi contractul de mandat (art. 1 alin. (2) din ordin), precizându-se în cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită faptul că reclamanta deţinea atât calitatea de membru în consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva, cât şi calitatea de funcţionar public în cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

Reţine instanţa de control că revocarea reclamantei din calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "ROMSILVA" s-a dispus în considerarea prevederilor art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, conform cărora nu pot fi membri ai Consiliului de administraţie persoanele care sunt funcţionari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice.

Dispoziţiile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 prevăd două ipoteze în care persoanele nu pot fi numite membri ai Consiliului de administraţie al Romsilva, respectiv funcţionari publici sau alte categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice.

Înalta Curte constată că, astfel cum susţine recurenta-pârâtă, situaţia incompatibilităţii a fost analizată de instanţa de fond din punct de vedere al "funcţiei publice", nu şi din perspectiva "altei categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice", doar prin prisma prevederilor Legii nr. x privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea coruptiei şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, fără a se ţine cont şi de prevederile exprese ale Ordonantei de Urgenţă a Guvernului nr. 109/2011.

Analizând situaţia incompatibilităţii din punct de vedere al "altei categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice", se reţine de instanţa de control că funcţia de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru, deţinută de intimata reclamantă, intră în categoria personalului din sectorul bugetar personalul încadrat pe baza contractului individual de muncă din autorităţi şi instituţii publice, fiind salarizată potrivit Legii nr. 153/2017, fondurile necesare asigurării bunei desfăşurări a activităţii cabinetului, respectiv cancelariei, asigurându-se din bugetul anual aprobat instituţiei de către conducătorul acesteia, astfel cum prevede art. 547 din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Astfel, având în vedere că Guvernul este o instituţie publică aşa cum rezultă din art. 2 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, este evident faptul că intimata-reclamantă face parte din categoria de personal încadrată la o instituţie publică, încadrându-se în cea de a doua ipoteză a textului de lege reprezentat de art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011, rezultând, astfel, în mod clar, situaţia de incompatibilitate în care se afla reclamanta.

Înalta Curte va avea în vedere şi împrejurarea că, potrivit Contractului de mandat (art. 4 pct. 4.2 lit. b), intimata-reclamantă a declarat că îndeplineşte criteriile de integritate prevăzute de O.U.G. nr. 109/2011 sau de orice altă reglementare legală imperativă în vigoare.

Totodată, potrivit art. 4 pct. 4.4 din Contract, intimata-reclamantă s-a obligat ca, pe durata Contractului, să respecte "orice altă interdicţie, restricţie, limitare impusă de prevederile legale aplicabile funcţiilor de conducere în cadrul intreprinderilor publice", iar potrivit art. 4 pct. 4.6 lit. d) din Contract, aceasta este obligată să respecte toate obligaţiile legate şi statutare referitoare la incompatibilităţi, conflicte de interese şi abţinerea de la deliberări.

Înalta Curte observă că, într-adevăr, în cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită, în considerarea stării de incompatibilitate, s-a menţionat de către emitentul actului calitatea intimatei-reclamante de funcţionar public în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, însă, din analiza textului de lege incident speţei, reiese, în mod evident, că funcţia de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru se încadrează în cea de-a doua ipoteză prevăzută de art. 5, respectiv alte categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice.

Astfel, instanţa de control constată că exercitarea concomitentă de către reclamanta atât a calităţii de membru în consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva, cât şi a calităţii de consilier personal în cadrul corpului de control al Primului-Ministru, este de natură a genera o stare de incompatibilitate, devenind incidente prevederile art. 5 alin. (2) lit. c) şi ale art. 643 din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice, cu modificările şi completările ulterioare.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că instanţa de fond, dând dovadă de un formalism excesiv prin analizarea situaţiei de incompatibilitate doar din perspectiva funcţiei publice, fără a mai analiza şi ipoteza "altei categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice", în mod greşit a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea actului administrativ atacat.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe este greşită, impunându-se ca hotărârea recurată să fie reformată.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 840 din 28 mai 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.