Insurance Guarantee Fund's extracontractual administrative liability: exclusion of contractual RCA late-payment penalties and application of reduced civil legal interest for delayed indemnity payment

Şedinţa publică din data de 23 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

ICircumstanţele cauzei

Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 29.03.2021, sub numărul x/2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. (în continuare "A."), în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("FGA"), a formulat acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale, precum şi obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin cererea adiţională depusă la data de 31.08.2021, reclamanta A. S.A., a solicitat instanţei ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 16.03.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, respectiv suma de 5622.66 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 1898 pronunţată la 10 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, ca neîntemeiate şi a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligând pârâtul la plata dobânzii legale în materie civilă, calculate potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021, precum şi la plata cheltuielilor de judecată în valoare de 1.228,43 de RON, constând în taxă judiciară de timbru şi onorariu avocaţial, respingând în rest cererea, ca neîntemeiată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1898 pronunţate la 10 decembrie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs ambele părţi, respectiv reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În cadrul recursului său, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A. S.A. a solicitat casarea în parte a hotărârii atacate, respeciv doar în privinţa soluţiei privind stabilirea cuantumului penalităţilor, sens în care solicită ca, în rejudecare, să se dispună admiterea acţiunii precizate şi obligarea FGA la plata de despăgubiri constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În motivarea căii de atac, recurenta - reclamantă susţine că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 şi art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Cu privire la încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, recurenta, după redarea conţinutului acestei norme legale, dar şi a art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA nr. 14/2011 şi a art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, texte de lege care reglementează conţinutul contractului de asigurare tip RCA şi care stabilesc penalităţile aplicabile în caz de neplată în termen a despăgubirii, susţine că, întrucât FGA este obligat să soluţioneze cererile de plată cu respectarea normelor legale şi contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grefează cererea de plată, atunci autoritatea poate fi obligată şi la plata penalităţilor contractuale.

Apreciază că nu există nici o bază legală pentru a înlătura aplicarea faţă de FGA a penalităţilor stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Cu privire la greşita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, susţine recurnta că

Prin ultimul motiv de recurs, recurenta-reclamantă consideră că s-a făcut o greşită aplicare în cauză a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, în sensul că dobânda legală trebuia stabilită prin raportare la alin. (2) al art. 3 din O.G. nr. 13/2011, iar nu la alin. (3) al aceluiaşi text de lege, întrucât raporturile juridice din care rezultă obligaţia de plată sunt raporturi ce decurg din contracte de asigurare. Aceasta, cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

La rândul său, recurentul -pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, întemeindu-şi recursul tot pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii formulate de reclamantă.

Susţine recurentul-pârât că prima instanţă a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată în raport de prevederile art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/200, având în vedere că, prin cererea modificatoare se solicita obligarea pârâtei la despagubiri constând in penalităţi de întârziere/dobânzi pentru un pretins prejudiciu cauzat prin respingerea cererii de plata nr. x/16.03.2016.

Apreciază că solicitarea intimatei-reclamante privind obligarea pârâtului in temeiul art. 19 din Legea 554/2004, actualizată la plata de penalităţi de întârziere sau dobânzi legale este inadmisibila, art. 19 din legea contenciosului administrativ având un caracter de exceptie fata de regula instituita de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce consta in condiţionarea exercitării separate a acţiunii in despăgubire fata de acţiunea în anularea actului administrativ numai in cazul in care persoana vătămata ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibila stabilirea întinderii prejudiciului, situaţie care nu se regaste in cauză.

Instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea prevederilor art. 19 din Legea 554/2004, având în vedere că cererea a fost formulată, la aproximativ 3 ani de la data comunicării actului administrativ, deci după împlinirea termenului de prescripţie extinctiva.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât reiterează argumentaţia expusă în faţa instanţei de fond.

Astfel, instanţa de fond, dupa respingerea, ca neîntemeiate, a exceptiilor inadmisibilităţii si prescripţiei dreptului la actiune, de asemenea în mod neîntemeiat, a admis acţiunea si a dispus obligarea FGA la plata dobanzii legale de la implinirea unui termen de 30 de zile de la data depunerii cererii de plata si pana la data de 29.10.2021, fără a stabili temeiul juridic al întârzierii soluţionării cererii de plată.

Subliniază faptul că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de solutionare a cererilor care îi sunt adresate si nici nu poate fi prevăzut un asemenea termen.

În consecinţă, pe lângă faptul ca Legea 213/2015 nu prevede posibilitatea obligării FGA la daune moratorii, nu se poate stabili niciun termen scadent de la care sa poată fi calculate astfel de daune moratorii sau penalităţi de întârziere.

Fondul de garantare a asiguratilor NU se substituie, nu succede si nu reprezinta asiguratorii in faliment, ci este o institutie de drept public care are ca scop plata de despagubiri/indemnizatii in cazul falimentului unui asigurator, Legea nr. 213/2015 (care nu are stabilit un termen de soluţionare a cererilor de plata) aplicându-i-se cu precădere.

A invocat cele statuate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 80/2017 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, reţinând că aceste dispoziţii instituie o procedură necontencioasa pentru soluţionarea petiţiilor formulate de creditori, insistând asupra faptului că obţinerea de despăgubiri din disponibilităţile Fondului nu se face prin acţiuni în justiţie pe calea dreptului comun, ci este necesar ca persoanele care se considera creditori să sesizeze Fondul prin formularea unei cereri de plată.

Recurentul-pârât susţine că reclamanta a invocat aplicarea art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, desi FGA este o institutie de drept public - art. 1 alin. (1) din Legea 213/2015 si nu un "profesonist".

Apărările formulate în cauză

Deşi recursurile le-au fost comunicate ambelor părţi, niciuna dintre acestea nu a formulat întâmpinare la recursul promovat de partea adversă.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat apărări în cadrul unor Concluzii Scrise, solicitând respingerea, ca nefondat, a recursului promovat de pârât şi menţinerea, ca legală şi temeinică, a hotărârii primei instanţe cu privire la aspectele criticate prin cererea de recurs.

Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 13.05.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata recursurilor la data de 23.05.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, luând act de cererea recurentului - pârât, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul celor două recursuri ce fac obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursurile promovate de reclamanta A. S.A. şi de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor sunt nefondate, motiv pentru care urmează a fi respinse, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma totală de 7.913.561,09 RON, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi achitată din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Una dintre cererile de plată ce au făcut obiectul Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost cererea nr. x/16.03.2016, prin care reclamanta A. a solicitat plata sumei de 2879.76 RON, cu titlu de despăgubire, reprezentând despăgubiri (2140 RON) şi penalităţi de întârziere (564.96 RON), pentru perioada 14.03.2015 - 03.12.2015, + 174.80 RON cheltuieli de judecată în dosar.

După pronunţarea deciziei Înaltei Curţi nr. 4644/13.10.2021, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 29.10.2021, la plata către A. a despăgubirii în sumă de 2140 RON, conform extrasului de cont nr. 222 din 01.11.2021 .

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere, modificată şi precizată, prin care a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/16.03.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalităţi în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011) calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluţionată cererea de plată şi până la data plăţii efective a despăgubirii - 29.10.2021, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită şi condiţia legăturii de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a respins excepţiile inadmisibilităţii şi prescripţiei dreptului material la acţiune şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., obligând pârâtul la plata către reclamantă a unor despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 2140 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, respectiv de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021.

Analizând recursurile declarate în cauză, în raport de sentinţa recurată şi de criticile formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Având a stabili ordinea de soluţionare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât FGA la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 1898/10.12.2021, în contextul în care prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la neîndeplinirea condiţiilor de exerciţiu a acţiunii civile, astfel că eventuala validare a oricăreia din criticile pârâtului la adresa modalităţii de soluţionare a excepţiilor invocate în faţa primei instanţe ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios.

Înalta Curte va analiza calea de atac din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Înalta Curte constată că pârâtul FGA a invocat în faţa instanţei de fond două excepţii cu privire la acţiunea modificată a reclamantei, solicitând respingerea acţiunii, în principal ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar, ca prescrisă, susţinând a fi prescris dreptul material la acţiune, în raport de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, instanţa fondului, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 18 alin. (3), dar şi a art. 19 din Legea nr. 554/2004, a respins excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată, pe considerentul că legea prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acţiuni în despăgubire pe cale separată, iar reclamanta, prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi precizată, a solicitat exclusiv recunoaşterea drepturilor de creanţă accesorii.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicţie, obligaţia de a formula cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acţiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiţionalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ţinut să justifice formularea cererii de dezdăunare pe cale separată.

Singurele condiţii de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competenţa instanţei şi termenul de formulare a acţiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În recurs, pârâtul FGA a prezentat o serie de argumente subsumate acestei excepţii, invocând, în esenţă, posibilitatea reclamantei de a fi formulat acţiunea în despăgubiri odată cu acţiunea în anularea Deciziei nr. 14452/2018, la acel moment reclamanta cunoscând şi existenţa şi întinderea pagubei, însă aceste argumente coincid cu cele prezentate în susţinerea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, urmând a fi analizate în cadrul acestei excepţii.

În concluzie, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe referitoare la excepţia de inadmisibilitate a acţiunii reflectă o corectă interpretare a condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menţinerea hotărârii sub acest aspect.

Nefondate sunt şi criticile recurentului-pârât FGA vizând tardivitatea acţiunii, invocată prin raportare la prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Acest text de lege vizează exclusiv contestaţia formulată împotriva deciziei de respingere a cererii de plată, statuând că împotriva deciziei de respingere se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare, respectiv în termen de 10 zile de la comunicare. Prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 nu reglementează condiţiile de formulare a unei cereri separate în despăgubiri pentru acoperirea integrală a prejudiciului cauzat prin emiterea deciziilor la care face referire articolul de lege citat, astfel că în privinţa acestor acţiuni rămân aplicabile dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen diferit pentru formularea cererii, respectiv cel de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, prima instanţă a făcut o corectă aplicare în speţă a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitoare la termenul de un an în care partea ce se consideră vătămată printr-un act administrativ nelegal poate promova acţiunea în despăgubire, reţinând că reclamanta a formulat cererea în termenul de prescripţie.

În aplicarea prevederilor art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 22/2019 pronunţată de Înalta Curte în soluţionarea recursului în interesul legii, în prezenta cauză paguba şi întinderea sa depind de recunoaşterea creanţei principale, motiv pentru care termenul de prescripţie nu curge de la data luării la cunoştinţă de respingerea cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, astfel cum susţine recurentul-pârât. Dreptul material la acţiune nu este prescris extinctiv atât timp cât existenţa creanţei este condiţionată, pe de-o parte, de anularea actului administrativ nelegal, iar pe de altă parte, de lămurirea existenţei în beneficiul reclamantei a creanţei principale reprezentate de creanţa de asigurări.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus doar anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, prin care fusese respinsă şi cererea de plată ce face obiectul prezentului litigiu, cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată. Creanţa principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa reclamantei omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale, concomitent cu acţiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acţiunii în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme această decizie a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, iar plata creanţei de asigurare s-a făcut la data de 29.10.2021.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, şi criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, referitoare la soluţia dată asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

În ceea ce priveşte criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, întrucât repararea pagubei produse persoanei vătămate reprezintă o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. Din interpretarea aceleiaşi norme rezultă că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, sens în care vor fi avute în vedere şi prevederile art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", precum şi art. 1357, având denumirea marginală Condiţiile răspunderii, din acelaşi act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă".

Condiţiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existenţa unei fapte ilicite, (2) existenţa unui prejudiciu, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită şi condiţia legăturii de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.

Acestor argumente, pârâtul le-a opus, atât în fond, cât şi în recurs, argumentul dedus din conţinutul hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2018, prin care a fost definitiv anulată decizia FGA amintită, susţinând că dreptul reclamantei la plata creanţei de asigurări nu a fost recunoscut prin aceste hotărâri, Fondul fiind doar obligat la analizarea cererii de plată, iar această obligaţie a fost executată în interiorul termenului de 30 de zile calculat de la pronunţarea deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 4644/13.10.2021 în dosarul nr. x/2018. Astfel, a considerat recurentul că dreptul la despăgubiri nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată înregistrată de FGA sub nr. x/16.03.2016 (poz. 141 borderou anexat la decizie), motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi achitată din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Aşadar, Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată în mod definitiv de instanţa de contencios administrativ, corelativ cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la analiza pe fond a cererilor de plată, inclusiv a celei ce face obiectul prezentului litigiu.

Este justă observaţia recurentului-pârât FGA în sensul că existenţa creanţei de asigurare, solicitată prin cererea de plată de care se prevalează reclamanta A. în prezenta cauză, nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, astfel că dreptul pretins de A. în prezentul litigiu, vizând acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale aferente creanţei principale, nu a devenit actual câtă vreme nu s-a decis asupra existenţei sau inexistenţei dreptului la încasarea despăgubirii. Însă, Înalta Curte constată că, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 29.10.2021, la plata către A. a unor creanţe de asigurări, printre care suma de 2140 RON, astfel cum rezultă din extrasul de cont nr. 222 din 01.11.2021 deşi, în cererea de plată înregistrată sub nr. x din data de 16.03.2016 s-a solicitat suma de 2879,76 RON cu titlu de despăgubire, reprezentând despăgubiri (2140 RON) + penalităţi de întârziere (564.96 RON), pentru perioada 14.03.2015 - 03.12.2015, + 174.80 RON cheltuieli de judecată în dosar.

Prin urmare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a confirmat dreptul A. la plata sumei solicitate cu titlu de despăgubire.

Această împrejurare este greşit considerată nerelevantă de către recurentul-pârât, care a susţinut că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 deoarece dreptul reclamantei la plata sumei nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi neîntemeiat, această decizie reprezentând actul administrativ în raport de care se stabileşte dreptul reclamantei la plata prejudiciului, în corelaţie cu recunoaşterea dreptului reclamantei la despăgubire.

Emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 a fost rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea şi aplicarea eronată a Legii nr. 213/2015 în procedura administrativă, care a condus la greşita respingere a cererii de plată. Această interpretare a Fondului asupra prevederilor Legii nr. 213/2015 a fost infirmată prin mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept ce a format obiectul Deciziei nr. 29 din 02.03.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În cauza de faţă, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 2140 RON, care a fost reparat prin achitarea benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că respingerea cererii de plată prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 şi întârzierea generată de FGA în achitarea despăgubirii către A. a avut ca efect prejudicierea creditorului, prin lipsirea lui de folosinţa sumei respective în intervalul ce începe de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi se împlineşte la data de 29.10.2021, când contul reclamantei a fost creditat cu suma reprezentând creanţa principală. Odată anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 prin hotărâre judecătorească definitivă, în sarcina părţii pârâte se reţine existenţa unei fapte ilicite constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei recunoscute cu titlu de creanţă de asigurări, pentru perioada anterior indicată.

Recurenta-reclamantă a primit suma de 2140 RON, ca plată a despăgubirii pentru riscul produs, însă în cazul plăţii dobânzii legale legătura de cauzalitate se grevează pe fapta FGA, care a emis un act administrativ nelegal ce a generat o întârziere în analizarea pe fond a cererii de plată şi în achitarea despăgubirii. Astfel, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări recunoscute de pârât de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021.

Pentru toate aceste considerente, constatând că în speţă sunt îndeplinite condiţiile răspunderii patrimoniale ale autorităţii pârâte, conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondat, constatând că niciuna dintre criticile formulate cu privire la excepţiile invocate sau la fondul cauzei nu sunt în măsură să conducă la reformarea sentinţei atacate.

Recursul declarat de reclamanta A. SA

Prin motivele de recurs formulate de recurenta-reclamantă a susţinut în esenţă că hotărârea primei instanţe este dată cu aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 şi art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, FGA are obligaţia să instrumenteze dosarele de daună "cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la data producerii evenimentului asigurat şi a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare".

Potrivit art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, "dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare."

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că recurenta-reclamantă nu pretinde plata unei creanţe de asigurări rezultată din însuşi contractul de asigurare, ci daune-interese moratorii stabilite conform prevederilor din O.G. nr. 13/2011, a căror cauză juridică este, în principal, neplata la termen a despăgubirilor stabilite în dosarul de daună, deoarece FGA răspunde pentru întârzierea în executarea propriilor obligaţii legale, coroborată cu prevederile art. 36 alin. (6) şi art. 37 din Normele privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule, aprobate prin Ordinul Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor nr. 14/2011.

Legea specială nu a prevăzut o garanţie legală şi în ceea ce priveşte daunele-interese moratorii pentru protejarea creditorilor de asigurări de consecinţele insolvenţei unui asigurător, iar reclamanta nu poate pretinde stabilirea în sarcina pârâtului a altor obligaţii decât cele expres prevăzute de lege, în condiţiile în care acesta nu preia toate drepturile şi obligaţiile asigurătorului, nefiind succesor universal sau cu titlu universal al acestuia.

Reclamanta a primit plata despăgubirii pentru riscul produs, izvorâtă din contractul de asigurare, existând legătură de cauzalitate. În cazul plăţii penalităţilor de întârziere, legătura de cauzalitate nu este una directă, ci se grevează pe o culpă ulterioară a societăţii de asigurare care a refuzat sa achite despăgubirea în termenul prevăzut de norma RCA. În mod evident, Fondul de Garantare a Asiguraţilor, nefiind parte în raportul juridic principal de asigurare, nu garantează decât plata de despăgubiri rezultate din contractele de asigurare, iar nu din răspunderea civilă delictuală ulterioară producerii evenimentului asigurat.

În acest context, Înalta Curte constată că, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a produs o vătămare părţii reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată nr. x/16.03.2016 a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosinţa acesteia, iar emiterea deciziei sus-menţionate îndreptăţeşte recurenta-reclamantă să solicite despăgubiri calculate conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021, astfel cum corect a stabilit şi instanţa de fond.

Pe de altă parte, relevante sunt dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 potrivit cărora:

"Fondul garantează plata de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, încheiate, în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege şi în limita resurselor financiare disponibile la momentul plăţii (...)". De asemenea, dispoziţiile art. 13 alin. (3) din acelaşi act normativ menţionează că:

"În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă."

Or, atât timp cât instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 nu a analizat situaţia concretă a recurentei-reclamante în sensul de a se stabili concret dacă deţine o creanţă de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată nr. x/16.03.2016 şi înscrisurile care o însoţesc, achitarea sumei de 2140 RON prin Ordinul de plată nr. x/29.10.2021, reprezintă o manifestare de voinţă ce produce efecte juridice şi conduce la înlăturarea excepţiei inadmisibilităţii, excepţiei prescripţiei şi excepţiei tardivităţii în ceea ce priveşte creanţa principală, precum şi în sensul acordării dobânzii legale, calculate de la îndeplinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii şi până la data de 29.10.2021.

Cât priveşte despăgubirile la care reclamanta susţine că are dreptul în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile prin care se susţine că aceste despăgubiri pot fi acordate sub forma penalităţilor de întârziere stipulate în contractele de asigurare, în condiţiile prevederilor Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv ale Normei ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. După cum s-a arătat şi mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală şi, în situaţia particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018), iar nu din contractul de asigurare RCA.

Asigurătorul din asigurarea facultativă, care se subrogă în drepturile asiguratului său, nu poate invoca faptul că Legea nr. 213/2015 nu îi garantează realizarea integrală a creanţei sale, câtă vreme are dreptul de a se înscrie la masa credală a asigurătorului în faliment. Astfel, eventuala diferenţă neplătită de către F.G.A. putea fi cerută de către reclamantă din averea debitoarei B., astfel cum se prevede la art. 17 din Legea nr. 213/2015:

"creditorul de asigurări poate urma separat şi procedura de faliment a asigurătorului prevăzută de Legea nr. 85/2014, în vederea recuperării creanţei sale din activele asigurătorului aflat în faliment, inclusiv pentru suma cuvenită care depăşeşte plafonul de garantare prevăzut la art. 15 alin. (2)".

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut că recurenta - reclamantă nu este îndreptăţită la plata penalităţilor de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul CSA nr. 14/2011, însă este îndreptăţită la plata dobânzii legale stabilite conform prevederilor din O.G. nr. 13/2011, deoarece FGA răspunde pentru întârzierea în executarea propriilor obligaţii legale.

În ceea ce priveşte dobânda legală calculată la debitul principal, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare".

Recurenta-reclamantă a susţinut că dobânda care i s-ar cuveni ar trebui stabilită la nivelul reglementat de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, apreciind că ne aflăm în ipoteza unor raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi nefondat. Deşi reclamanta este un profesionist, Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu are această calitate, reprezentând o instituţie publică, un mecanism de garantare, al cărui scop este suportarea plăţii creanţelor de asigurare ca urmare a falimentului asigurătorului. Împrejurarea că asigurătorul obligat contractual la plata creanţei a fost un profesionist nu conduce la calificarea raporturilor dintre Fond şi reclamantă ca fiind raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, FGA nefiind un succesor în drepturile şi obligaţiile contractuale ale acestui asigurător.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu este o întreprindere cu scop lucrativ, nici nu a acţionat în calitate de autoritate contractantă (nefiind vorba despre un raport juridic contractual), astfel că dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) se diminuează, conform alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 ((forma în vigoare la data cererii de plată).

Prin urmare, admiţând existenţa faptei ilicite a FGA constând în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 şi constatând că acesta a determinat un prejudiciu în patrimoniul reclamantei, Înalta Curte constată că aceste prejudiciu corespunde dobânzii legale aferente despăgubirii recunoscute de pârât cu privire la cererea de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, aceasta fiind ipoteza legală incidentă în speţă (răspundere administrativ patrimonială extracontractuală), şi nu conform art. 3 alin. (2) din acelaşi act normativ, cum eronat susţine recurenta - reclamantă.

Concluzionând, Înalta Curte constată că despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante a fost corect stabilită de instanţa de fond la nivelul dobânzii legale în materie civilă, calculate potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în niciunul dintre recursurile declarate în cauză, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. şi de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondate, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. S.A. şi de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1898 din 10 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2023.