Judicial Inspection Regulation: Non-Publication in Official Journal and Compatibility with CJUE Rulings on Judicial Independence

Şedinţa publică din data de 18 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2021, la data de 25 mai 2021, pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi C. - Inspector Şef al Inspecţiei Judiciare, anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat şi modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 şi 102 din 2020) (şi, implicit, a Regulamentului în sine), iar în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat şi modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 şi 102 din 2020).

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 73 pronunţată la 4 octombrie 2021, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii de reprezentant al semnatarului întâmpinării, invocată de reclamanţi, a respins ca nefondate excepţiile invocate de pârâta Inspecţia Judiciară şi a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară Bucureşti şi C. - Inspector Şef al Inspecţiei Judiciare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 73 pronunţate la 4 octombrie 2021 de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii de reprezentant al semnatarului întâmpinării, precum şi a capetelor de cerere privind suspendarea şi anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului menţionat mai sus.

După expunerea istoricului speţei, recurentul a susţinut următoarele:

- prin cererea de chemare în judecată, a invocat efectul direct al tratatelor europene, în interpretarea Hotărârii din 18 mai 2021 a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care este înzestrată cu aceeaşi putere ca tratatele.

- Ordinul nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 emis de inspectorul - şef al Inspecţiei Judiciare (cu modificările şi completările ulterioare), prin nepublicare în Monitorul Oficial, încalcă atât prevederi constituţionale (art. 31 alin. (1), cât şi pe cele cuprinse în Legea nr. 24/2000 (art. 11).

Cu alte cuvinte, nerespectându-se prevederile art. 5 din Legea nr. 202/1998 care impune obligativitatea publicării actelor normative de genul celui atacat în Monitorul Oficial Partea I, ale art. II alin. (5) din Legea nr. 24/2000 care impune obligaţia publicării, după semnare, de către emitent, ale art. II alin. (2) din acelaşi act normativ, care nu exceptează de la publicarea în Monitorul Oficial a unui act precum cel despre care facem discuţie (Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului - şef al Inspecţiei Judiciare), se ajunge, în conformitate cu considerentele Deciziei CCR nr. 429/2019, la lipsa unei condiţii de validitate la momentul adoptării actului.

- În ceea ce priveşte cele reţinute de instanţa de fond, conform cărora, în referire la nepublicarea Ordinului atacat în Monitorul Oficial, prevederile art. 11, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu ar fi aplicabile, din perspectiva emitentului Inspecţia Judiciară - întrucât acesta nu este o autoritate administrativă autonomă, în sensul art. 69 din O.U.G. nr. 57/2019.

De asemenea, chiar şi în situaţia ipotetică în care cele reţinute de instanţa de fond ar fi întemeiate, tot ar fi încălcate dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 202/1998 (conform cărora, în Partea I a Monitorului Oficial, se publică "actele normative adoptate de autorităţile administrative autonome şi de alte autorităţi publice, potrivit competentei lor conferite prin lege, în vederea organizării executării legii" precum şi "actele normative adoptate de persoane juridice - altele decât autoritătile publice - care au fost abilitate prin lege si asigure executarea unor legi)- prevederi neanalizate de instanţa de fond.

- nu au fost avute în vedere nici considerentele Deciziei CCR nr. 429/2019, privind lipsa unei condiţii de validitate la momentul adoptării actului.

- recurentul înţelege să reia şi în recurs toate criticile formulate prin cererea de chemare în judecată în ceea ce priveşte suspendarea şi anularea Ordinului nr. 136/2018.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îşi însuşeşte considerentele sentinţei atacate.

Demersul judiciar al reclamanţilor judecători vizează solicitarea de suspendare şi anulare a Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat şi modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 şi 102 din 2020).

Curtea de Apel Suceava a respins acţiunea, iar reclamantul A. a declarat recurs solicitând admiterea cererii de suspendare şi anularea Ordinului 136/2018.

Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocate de recurentul-reclamant

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a hotărârii pronunţate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19, CJUE s-a statuat expres că:

"articolul 2 şi articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum şi Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcţiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare şi cu exercitarea acţiunii disciplinare împotriva judecătorilor şi a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii respectivilor judecători şi procurori sau de control politic al acestei activităţi". (par. 4)

În considerentele hotărârii, CJUE a argumentat că "dat fiind că persoanele care ocupă funcţiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influenţă determinantă asupra activităţii acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcţii trebuie să fie concepute, (…), astfel încât să nu poată da naştere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor organului menţionat ca instrument de presiune asupra activităţii judiciare sau de control politic al acestei activităţi (pct. 200)".

CJUE a concluzionat că "revine instanţei de trimitere sarcina de a verifica, ţinând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt şi de drept naţional, dacă reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului naţional o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi dacă a putut da naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi" (pct. 206).

Prin urmare, instanţa europeană nu a constatat ea însăşi neconcordanţa Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 cu dreptul Uniunii Europene, respectiv nu a făcut ea însăşi o analiză efectivă a contextului de fapt şi de drept naţional pentru a stabili că reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului naţional o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi că aceasta a putut da naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi.

Ulterior pronunţării acestei hotărâri de către CJUE, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, a pronunţat decizia nr. 15/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022, în ale cărei considerente se arată expres că:

"Problematica interpretării dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 a fost generată de faptul că acestea au făcut obiectul cererilor preliminare în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19. Prin Hotărârea din 18 mai 2021, CJUE, analizând însă în mod generic compatibilitatea dreptului Uniunii Europene cu o reglementare naţională plasată în contextul invocat în sesizare, a statuat că dreptul Uniunii Europene "se opune unei reglementări naţionale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcţiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare şi cu exercitarea acţiunii disciplinare împotriva judecătorilor şi a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii respectivilor judecători şi procurori sau de control politic al acestei activităţi." (par. 46)

Prin urmare, rolul acestei hotărâri preliminare a fost tocmai acela de a aplica cele statuate de principiu în hotărârea CJUE la contextul de fapt şi de drept naţional pentru a stabili dacă reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului naţional o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi dacă aceasta a putut da naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi.

Pornind de la această premisă, Înalta Curte, pe calea mecanismului hotărârii prealabile, a statuat că "dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi".

Această decizie a fost pronunţată în urma procedurii reglementate de art. 519-522 C. proc. civ., ce reglementează un mecanism de unificare a practicii judiciare naţionale, respectiv sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, decizia având caracter obligatoriu, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) C. proc. civ.

Prin considerentele obligatorii ale acestei hotărâri preliminare se răspunde criticilor recurentului cu privire la încălcarea hotărârii CJUE pronunţate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19.

Astfel, se impune respingerea criticii recurentului privind încălcarea jurisprudenţei CJUE faţă de reţinerea I.C.C.J. din hotărârea preliminară menţionată, şi anume că, "în reperele indicate de CJUE, instanţa europeană a plecat de la premisa existenţei în ordinea juridică internă a unei proceduri ordinare de numire a interimatului conducerii Inspecţiei Judiciare, în timp ce raţiunea adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 a fost tocmai aceea a lipsei acestei proceduri şi a imposibilităţii asigurării conducerii curente a Inspecţiei Judiciare, ca urmare a expirării mandatelor funcţiilor de conducere."

În acest sens în considerentele hotărârii prealabile se arată că:

"54. Aşadar, elementul esenţial de la care porneşte analiza dispoziţiilor art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 constă în faptul că acestea nu au caracter derogatoriu de la eventuale norme legale cu caracter general care să reglementeze modul de asigurare a interimatului conducerii Inspecţiei Judiciare, fiind adoptate nu pentru eludarea, ci tocmai în considerarea inexistenţei acestora din urmă.

(...)58. Prin urmare, contextul situaţiilor de fapt şi de drept care au condus la adoptarea ordonanţei de urgenţă relevă, pe de o parte, existenţa unui vid legislativ în privinţa interimatului funcţiilor de inspector-şef şi inspector-şef adjunct din cadrul Inspecţiei Judiciare, iar, pe de altă parte, o ipoteză particulară fără corespondent legal, în care vacantarea celor două funcţii de conducere la 1 septembrie 2018, generată de imposibilitatea de finalizare a concursului pentru ocuparea funcţiilor în termenul legal din cauza unor proceduri judiciare referitoare la regulamentul de concurs, nu îşi găsea rezolvare normativă."

Considerentele deciziei nr. 15/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022 răspund prin ele însele criticilor recurentului care susţine încălcarea jurisprudenţei CJUE, hotărârea preliminară desfiinţând această teză, într-un raţionament coerent şi clar ce nu poate fi repus în discuţie dat fiind mecanismul procedural în cadrul căruia a fost dezvoltat.

ICCJ constată că este nefondată critica din recurs vizând faptul că Ordinul nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 emis de inspectorul - şef al Inspecţiei Judiciare (cu modificările şi completările ulterioare), prin nepublicare în Monitorul Oficial, încalcă prevederi constituţionale (art. 31 alin. (1) şi pe cele cuprinse în Legea nr 24/2000 (art. 11).

Prin Ordinul inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, cu modificările şi completările ulterioare, emis de pârâtul Inspectorul - şef al Inspecţiei Judiciare, s-au instituit normele metodologice pentru realizarea atribuţiilor de analiză, verificare şi control ale Inspecţiei Judiciare.

Potrivit dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspecţia Judiciară funcţionează ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul Bucureşti.

(2) Inspecţia Judiciară este condusă de un inspector-şef - judecător numit prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, ajutat de un inspector-şef adjunct - procuror, desemnat de inspectorul-şef.

(3) Inspecţia Judiciară acţionează potrivit principiului independenţei operaţionale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanţele judecătoreşti, parchetele de pe lângă acestea şi în relaţia cu celelalte autorităţi publice, exercitându-şi atribuţiile de analiză, verificare şi control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii şi pentru asigurarea respectării acesteia.

(4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie se aprobă de către inspectorul-şef, prin regulament.

(5) Inspectorul-şef este ordonator principal de credite."

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, având rang de lege organică, nu prevăd necesitatea publicării ordinului în Monitorul Oficial şi este neîndoielnic că intenţia legiuitorului a fost aceea ca ordinele pentru aprobarea regulamentului privind lucrările de inspecţie să nu fie astfel publicate.

Intenţia legiuitorului de a nu institui o astfel de obligaţie rezultă din faptul că în reglementarea anterioară, dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 instituiau obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie (concomitent cu stabilirea competenţei de aprobare a regulamentului de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii). Cu prilejul modificării prin Legea nr. 234/2018 a dispoziţiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, această obligaţie a fost înlăturată.

Aceste dispoziţii legale erau în vigoare la data emiterii ordinului atacat, aşadar nepublicarea în Monitorul Oficial al României a acestui ordin este în concordanţă cu dispoziţiile legale ale art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Totodată, Înalta Curte reţine că acest text legal nu a fost declarat neconstituţional, astfel că nu se poate susţine neconstituţionalitatea unui act administrativ normativ emis în baza sa.

Caracterul neîndoielnic al voinţei legiuitorului de a nu institui obligaţia publicării acestui regulament în Monitorul Oficial al României rezultă şi din împrejurarea că în cuprinsul aceluiaşi act normativ, Legea nr. 317/2004, în ipotezele în care s-a intenţionat instituirea condiţiei publicării actului în Monitorul Oficial al României, s-a prevăzut în mod expres această obligaţie. Astfel, potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Judiciare, structura organizatorică şi atribuţiile compartimentelor se aprobă prin ordin al inspectorului-şef se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prevederi care instituie obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României se găsesc şi în cuprinsul art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (3), art. 19 alin. (4), art. 21, art. 23 alin. (5), art. 37 lit. b), art. 38 alin. (2), art. 38 alin. (6), art. 67 alin. (2), art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Aşadar, rezultă că problema publicării în Monitorul Oficial al României a format obiect al analizei legiuitorului şi al reglementării în cazul fiecărei instituţii juridice cuprinse în Legea nr. 317/2004 şi faptul că nu a fost prevăzută cerinţa publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie nu este aşadar rezultatul unei omisiuni.

Faţă de cele expuse anterior rezultă că nu sunt încălcate dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 202/1998, aspect ce nu era necesar a fi menţionat de către instanţa de fond, care nu putea ignora dispoziţiile Legii nr. 317/2004 în vigoare şi aplicabile direct speţei.

De altfel, nici decizia nr. 429/2019 a Curţii Constituţionale nu constituie un motiv de nelegalitate a actului contestat, întrucât excepţia de neconstituţionalitate a art. 11 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ale art. 252 alin. (2) din C. proc. civ., precum şi ale art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 alin. (4) şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost respinsa.

În ceea ce priveşte susţinerea vizând faptul că recurentul-reclamant înţelege să reia şi în recurs toate criticile formulate prin acţiunea introductivă de chemare în judecată în ceea ce priveşte suspendarea Ordinului nr. 136/2018, Înalta Curte constată că în mod legal judecătorul fondul a respins cererea apreciind că nu există pretinsele vicii care afectează legalitatea actului în discuţie, astfel încât nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, cerută de art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Trebuie precizat că speţa de faţă prezintă particularitatea soluţionării celor două cereri, anulare act şi suspendare act, concomitent, astfel că instanţa de fond a făcut în mod inerent referire şi la motivele care i-au determinat convingerea că se impune respingerea cererii de anulare a actului, motive care cu atât mai mult impun respingerea cererii de suspendare a executării actului. Ar fi absurd a pretinde că instanţa, constatând că nu există motive pentru anularea actului, ar putea să aprecieze că este nevoie de suspendarea executării acelui act până la soluţionarea definitivă a litigiului.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză şi sentinţa atacată fiind în acord cu jurisprudenţa CJUE menţionată.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 73 pronunţate la 4 octombrie 2021 de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 18 mai 2023.