Compelled government execution: satisfaction of obligation by subsequent decree and inadmissibility of final penalty fixation without prior daily penalty order

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 05.08.2022, sub nr. x/2022, creditorul A. a chemat în judecată debitorii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Primul Ministru al României, solicitând:

- să se constate că debitorul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015;

- să se aplice Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019;

- să se fixeze cuantumul penalităţilor în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015;

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1453 din 20 septembrie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge excepţiile lipsei de obiect, lipsei de interes, a prematurităţii, a prescripţiei, ca neîntemeiate.

Admite excepţia de inadmisibilitate a capătului 3 de cerere. Respinge excepţia de inadmisibilitate, în rest, ca neîntemeiată.

Respinge capătul 3 de cerere, ca inadmisibil.

Respinge acţiunea, în rest, formulată de creditorul A. în contradictoriu cu debitorii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Primul Ministru al României, ca neîntemeiată."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, în principal trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, rejudecarea şi admiterea cererii de executare silită, amendarea prim-ministrului şi fixării cuantumului penalităţilor în valoare de 1000 RON/zi de întârziere.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamantul a susţinut că instanţa de fond a făcut confuzie între cererea de acordare a penalităţilor pe zi de întârziere, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi stabilirea penalităţilor definitive, conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel că admiterea excepţiei inadmisibilităţii este nelegală, raportându-se la un petit străin de cauză. Acordarea penalităţilor pe zi de întârziere s-a solicitat ca o primă etapă a executării silite în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 554/2004, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 906 alin. (2) C. proc. civ.

În subsidiar, recurentul-reclamant a solicitat casarea sentinţei şi rejudecarea cauzei de către instanţa de recurs, în sensul admiterii cererii de executare silită, apreciind că excepţia inadmisibilităţii nu este întemeiată, astfel că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. În consecinţă, întrucât pârâtul nu a respectat obligaţia stabilită conform titlului executoriu, cererea este admisibilă şi se impune acordarea penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în sumă de 1000 de RON pe zi de întârziere, începând cu data de 08.05.2019, data pronunţării deciziei Î.C.C.J. nr. 2370/2019. În măsura în care se va consideră că obligaţia a fost executată, recurentul a solicitat acordarea penalităţilor pentru perioada 08.05.2019 - 08.06.2022.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimaţii-pârâţi Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim-ministrul României au depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi recurentul a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., criticile acestuia se subsumează pct. 5 şi 8 ale aceluiaşi text de lege, urmând a fi analizate din această perspectivă. Mai exact, critica referitoare la modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii cererii de aplicare a penalităţilor se circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar critica referitoare la respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, se circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul B. a solicitat, în condiţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, constrângerea pârâţilor la executarea deciziei nr. 2370/08.05.2019 a Î.C.C.J. - S.C.A.F., prin stabilirea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, aplicată conducătorului Guvernului României şi plata penalităţilor de 1000 de RON/zi de întârziere.

Prima instanţă a constatat că cererea este neîntemeiată în ceea ce priveşte capetele de cerere privind constatarea neexecutării obligaţiei stabilite prin titlul executoriu şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere în sarcina conducătorului Guvernului României, reţinând că obligaţia a fost îndeplinită prin adoptarea de către Guvernul României a H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022. În ceea ce priveşte capătul de cerere privind plata penalităţilor, instanţa de fond a reţinut că este inadmisibilă solicitarea de fixare a cuantumului penalităţilor în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fără parcurgerea procedurii prevăzute de art. 24 alin. (3) din acelaşi act normativ.

Instanţa de recurs constată că sunt nefondate criticile recurentului-reclamant referitoare la greşita admitere a excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind plata penalităţilor.

Prima instanţă a analizat această pretenţie prin prisma dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.".

Din analiza prevederilor art. 24 alin. (3) şi (4) ale legii contenciosului administrativ, rezultă că procedura de constrângere a debitorului la executarea obligaţiei, prin aplicarea de penalităţi, comportă două etape. În cadrul primei etape, reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa constată că obligaţia nu a fost executată şi aplică amendă conducătorului autorităţii publice, iar reclamantului îi acordă penalităţi conform art. 906 C. proc. civ.. În a doua etapă, derulată conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa constată că a expirat un termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de stabilire a amenzii şi a penalităţilor emisă în condiţiile alin. (3) al aceluiaşi articol, iar obligaţia din titlul executoriu nu a fost executată, astfel că fixează suma finală datorată cu titlu de penalităţi creditorului.

În prezenta cauză, contrar susţinerilor din recurs, se constată că reclamantul a solicitat direct aplicarea măsurilor provizorii prevăzute de cea de a doua etapă a executării silite, conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum rezultă din punctul 3 al cererii de chemare în judecată . Aşadar, nu se poate vorbi despre o confuzie a primei instanţe asupra temeiului de drept invocat în susţinerea cererii de aplicare a penalităţilor pentru fiecare zi de întârziere, acest capăt de cerere fiind, în mod corect, respins ca inadmisibil.

În privinţa celorlalte două capete de cerere din acţiunea reclamantului, Înalta Curte reţine că prin decizia Î.C.C.J.-S.C.A.F. nr. 2370 din 08 mai 2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii C. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

Intimatul-pârât Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1 - (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV Petrom" - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2 - În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Din analiza dispozitivului deciziei nr. 2370/2019, în raport de prevederile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, Înalta Curte reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, iar pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023, iar cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi este de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, dispoziţii care corespund obligaţiilor stabilite prin hotărârea judecătorească.

Aşadar, concluzia primei instanţe referitoare la îndeplinirea de către debitorul Guvernul României a obligaţiei din titlul executoriu este legală, cu consecinţa corectei respingeri a cererii prin care se solicită luarea măsurilor de constrângere prevăzute de lege în vederea determinării debitorului să execute obligaţia stabilită prin hotărârea judecătorească.

Înalta Curte mai reţine că răspunderea reglementată prin dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcţionează ca un mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii, respectiv ca garanţie a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligaţie. Prin reglementare, caracter şi scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătoreşti definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmăreşte obligarea la executarea titlului executoriu şi sancţionarea conducătorului autorităţii publice. Or, în cauza de faţă, la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022, astfel că în mod corect prima instanţă a reţinut că cererea este neîntemeiată, întrucât obligaţia stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită.

Este de observat şi faptul că, în recurs, recurentul-reclamant nu a prezentat critici cu privire la considerentele primei instanţe vizând îndeplinirea obligaţiei de către debitor prin H.G. nr. 746/2002, argumentaţia sa fiind bazată exclusiv pe chestiunea admisibilităţii capătului de cerere privind aplicarea de penalităţi pe fiecare zi de întârziere şi menţionând doar pasager faptul că pârâtul nu a executat obligaţia stabilită prin titlu. Or, soluţia dispusă asupra cererii de acordare a penalităţilor, nu se reflectă în vreun fel asupra modului de soluţionare a primelor două capete de cerere, în analiza cărora prima instanţă a verificat corespondenţa dintre obligaţia stabilită în titlul executoriu şi dispoziţiile H.G. nr. 746/2002 şi a concluzionat corect în sensul îndeplinirii obligaţiei.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din acelaşi cod Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1453 din 20 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.