Direct challenge to government ordinance rejected as inadmissible; appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 26 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2020, la data de 21 septembrie 2020, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La cererea de chemare în judecată, a fost anexată şi cererea reclamantei de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, prin raportare la disp. art. 1 alin. (3), (5), art. 15, art. 16 alin. (1), (2), art. 21 alin. (1), (2), art. 26 alin. (1), art. 47 alin. (1) şi (2), art. 75 din Constituţia României.

Reclamanta a precizat motivele pentru care, în opinia sa, O.U.G. nr. 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor masuri bugetare, adoptata in şedinţa de Guvern din 2020, este netemeinic si nelegal şi ca atare, lovit de nulitate.

Prin sentinţa civilă nr. 1312/10.12.2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale a şi a declinat competenţa teritorială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

La Curtea de Apel Bucureşti, pentru termenul de judecată din data de 23 februarie 2021, reclamanta a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea tuturor excepţiilor invocate, în privinţa excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii, prezentând noţiuni teoretice legate de admisibilitatea/inadmisibilitatea acţiunilor şi precizând ca temei de drept al demersului său judiciar şi prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată, reclamanta a formulat şi o cerere de suspendare a judecăţii cauzei, până la pronunţarea de către Curtea Constituţională a României asupra excepţiei de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 148/2021 pronunţată la 23 martie 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate a acţiunii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată şi precizată, înaintată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenienţii accesorii Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii Şi Protecţiei Sociale, având ca obiect - anulare art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 148/2021 pronunţată la 23 martie 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost motivată.

În cuprinsul motivelor de recurs, reclamanta a susţinut că instanţa de fond gresit a admis excepţia inadmisibilitatii acţiunii din perspectiva dispozitiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, invocata de către intervenientul accesoriu Ministerul Finantelor, întrucât a investit instanţa de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei pe fond privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluţionată după anularea actului de către CCR şi să aplice procedura de sesizare a Curtii Constitutionale privind excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Menţionează că instanţa de fond corect a apreciat că, din cuprinsul legii organice care reglementează activitatea de contencios administrativ (Legea 554/2004), ca obiect al acţiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanţe guvernamentale, ci, exclusiv, acordarea de despăgubirii pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.

Susţine că a fost admisă gresit excepţia inadmisibilităţii acţiunii din perspectiva dispozitiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, întrucât CCR a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate şi recurenta-reclamanta nu avea cum sa solicite încă o data soluţionarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Menţionează că instanţa de fond trebuia să aibă în vedere la soluţionarea acţiunii, doar cererea privind despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Arată că despăgubirile reprezintă plata diferentelor incepand cu data de 01.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar in anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, aşa cum rezulta din interpretarea O.U.G. nr. 8 din 18 februarie 2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicata în Monitorul Oficial nr. 168 din 18 februarie 2021.

Totodată prin cererile depuse la dosarul de fond, reclamanta a făcut trimiteri ample la prevederile Constituţiei României, ale Legii nr. 554/2004 şi la jurisprudenţa CEDO, arătând că Legea pensiilor este o lege organică şi nu poate fi modificată printr-o Ordonanţă de urgenţă a Guvernului, sens în care a făcut referire la O.U.G. nr. 135/2020 şi la faptul că Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. I pct. 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea acestei ordonanţe privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020 şi a respins ca neîntemeiată obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-6 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii intervenienţi au depus întâmpinări, în cuprinsul cărora, în principal au solicitat respingerea recursului ca nemotivat, iar în subsidiar, respingerea căii de atac ca nefondată, şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare, prin care solicită, în principal, respingerea recursului ca netimbrat, lipsit de semnătură şi nemotivat, iar în subisidiar, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale (fost Ministerul Muncii şi Protectiei Sociale a depus răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor Publice.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare şi o cerere de completare a actelor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinările formulate de intimaţii-pârâţi, a probatoriului administrat în cauză în faţa primei instanţe şi a normelor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Analizând actele şi lucrările dosarului de fond, constată Înalta Curte că, prin cererea introductivă dedusă judecăţii în primă instanţă, la data de 21 septembrie 2020, pe calea prevăzută de Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat " cerere în anularea" prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 .

Ulterior la data de 28 septembrie 2020 a solicitat să se dispună:

- admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 cu consecinţa trimiterii cauzei către Curtea Constituţională în vederea pronunţării asupra neconstituţionalităţii prevederilor actului normativ menţionat;

- suspendarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.

Verificând legalitatea hotărârii recurate, instanţa de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, raportat la dispoziţiile 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reţine că ordonanţele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ ci, potrivit art. 115 din Constituţie, sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

În temeiul art. 126 alin. (6) din Constituţia României, instanţele de contencios administrativ nu exercită un control de legalitate asupra ordonanţelor, ci sunt competente doar să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională.

Conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denumit de legiuitor "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului":

"Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

Alineatul 5 al aceluiaşi articol prevede că " - Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Astfel, constată Înalta Curte că articolul 9 din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea învestirii instanţelor de contencios administrativ cu acţiuni formulate împotriva ordonanţelor guvernului, însă acestea pot avea ca obiect numai acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Rezultă din dispoziţiile mai sus menţionate că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, poate solicita instanţei de contencios administrativ sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate împotriva ordonanţei Guvernului, doar în condiţiile în care a sesizat instanţa cu o cerere având unul dintre obiectele enunţate la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, chiar Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa constantă, respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate, a statuat că, legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Analizând cererea de chemare în judecată, instanţa de control judiciar constată că în speţă, reclamanta a formulat acţiunea sub forma unei "cereri de anulare", solicitând anularea aceluiaşi act normativ cu privire la care invocă şi excepţia de neconstituţionalitate, respectiv articolul 42 din O.U.G. nr. 135/2020. De altfel, astfel cum se poate observa din petitul acţiunii, reclamanta solicită chiar instanţei de contencios administrativ să constate nelegalitatea "art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020".

În esenţă, reţine Înalta Curte că întreaga argumentaţie a reclamantei pentru anularea articolului 42 este construită pe ideea nelegalităţii şi neconstituţionalităţii acestei dispoziţii, multe dintre aspectele prezentate în cererea de chemare în judecată fiind reluate de parte în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate depusă ulterior acţiunii.

Se constată că, în cauză reclamanta nu solicită anularea unui act administrativ emis în baza articolului 42 din O.U.G. nr. 135/2020 sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de această prevedere legală, astfel cum impun dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, ci obiectul principal al acţiunii în constituie în concret chiar ordonanţa de guvern, atacată de parte pe cale principală, astfel că, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea, ca fiind inadmisibilă.

În esenţă, Înalta Curte reţine că pretinsa nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă este întemeiată exclusiv pe caracterul neconstituţional al prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, inadmisibil a fi analizat de instanţa de contencios administrativ.

Astfel, în condiţiile în care, în realitate, prin cererea formulată reclamanta nu a respectat limitele obiectului acţiunii, astfel cum sunt menţionate expres la alin. (5) al articolului 9 din Legea nr. 554/2004, promovând o acţiune în care, obiectul principal al acesteia îl constituie anularea art. 42 din ordonanţă, în mod legal acţiunea sa a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Instanţa de control judiciar aminteşte că atacarea pe cale directă a dispoziţiilor cuprinse în conţinutul unui astfel de act constituţional - ordonanţa de urgenţă - în faţa instanţelor de contencios administrativ nu poate fi recunoscută în temeiul dispoziţiilor de drept intern, constituind un fine de neprimire care împiedică analizarea caracterului neconvenţional şi/sau neconstituţional al acestui act normativ având forţa juridică a unei legi, de către instanţele judecătoreşti de drept comun, aspect menţionat chiar prin disp. art. 146 lit. d) din Constituţia României.

Susţinerea din cuprinsul motivelor de recurs, în sensul că, în mod eronat instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, întrucât trebuia să aibă în vedere la soluţionarea acţiunii, doar cererea privind despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu are suport. Din cuprinsul cereri de chemare în judecată şi a cererii precizatoare depuse în dosarul de fond, nu rezultă solicitarea reclamantei în sensul acordării despăgubirilor de pe urma unui act administrativ creator de prejudiciu.

Dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, permit doar promovarea unei acţiuni de anulare a actelor administrative emise în baza unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă. apreciată ca neconstituţională, excepţia de neconstituţionalitate invocată pe calea prevăzută de art. 9 fiind doar un mijloc de apărare şi nu o veritabilă acţiune, iar în prezenta cauză se solicită anularea aceleiaşi dispoziţii din ordonanţa de guvern ce face şi obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, respectiv articolul 42 din O.U.G. nr. 135/2020, deşi normele legale permit doar promovarea unei acţiuni de anulare a actelor administrative emise în baza acesteia. Înalta Curte constată că instanţa de fond, analizând judicios obiectul cererii de chemare în judecată, prin raportare la temeiul de drept invocat, în mod legal a constatat că acţiunea promovată de reclamantă este inadmisibilă, " anularea" unui articol dintr-o ordonanţă de Guvern nepuntându-se dispune decât printr-un act normativ cu forţă juridică cel puţin egală cu a actului care se modifică, iar emiterea unei legi sau a unei ordonanţe de Guvern, indiferent de obiectul reglementării, nu intră în sfera de competenţă a instanţei judecătoreşti.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat, fiind astfel menţinută hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 148/2021 pronunţate la 23 martie 2021 de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 aprilie 2023.