Standing to annul overbroad government decree: Private injury requirement for objective administrative litigation

Şedinţa publică din data de 26 aprilie 2023

După deliberare, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 5.2.2020, reclamantul A., primarul municipiului Odorheiu Secuiesc, a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând obligarea acestuia din urmă la modificarea H.G. nr. 1157/2001, prin eliminarea art. 6, 16, şi parţial 24, aşa cum s-a solicitat în petiţia cu nr. x din data de 13.04.2021; cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În argumntele expuse in susţinerea acţiunii, reclamantul a arătatat că în data de 13.04.2021 a sesizat în scris Guvernul României, în temeiul O.G. nr. 27/2002, cu privire la unele prevederi din H.G. nr. 1157/2001 care au fost adoptate fără ca Guvernul să fi fost mandatat în acel sens şi a solicitat ca acele prevederi să fie eliminate din actul normativ respectiv, dat fiind faptul, că îi lezează drepturi şi interese. S-a arătat că în concret s-a invocat în cererea adresată Guvernului că Legea nr. 75/1994 a mandatat Guvernul să adopte norme referitoare la arborarea drapelului României şi intonarea imnului naţional, dar trecând peste acel mandat, încălcând prevederile art. 108 din Constituţie, Guvernul a adoptat în plus şi norme cu privire la drapelele şi imnurile altor state.

Reclamantul a mai precizat că, în ciuda faptului că Legea nu prevede nici un fel de sancţiune cu privire la arborarea drapelelor şi intonarea imnurilor altor state, acesta a fost sancţionat de către prefectul judetului Harghita, în baza art. 6 şi 24 din H.G. nr. 1157/2001, iar cât timp acele prevederi sunt în vigoare, cu toate că a contestat în instanţă procesul-verbal (a se vedea de exemplu Dosarul nr. x/2019), există posibilitatea ca cererea sa să fie respinsă şi să fie obligat la plata amenzii respective.

S-a menţionat de către reclamant faptul că, având în vedere că cererea sa nu a fost soluţionată deloc în termenul legal de 30 de zile, se poate adresa instanţei cu prezenta acţiune în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

In concluzie, a solicitat admiterea acţiunii şi obligarea Guvernului să modifice Hotărârea de Guvern nr. 1157/2001, astfel ca acele prevederi să se refere exclusiv la domeniul în care Parlamentul prin Legea 75/1994 a mandatat Guvernul să emită norme, respectiv să elimine toate prevederile care privesc drapelele şi imnul altor state. S-a mai invocat că în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

1.2. Hotărârea curţii de apel

Prin sentinţa nr. 85 din 14 octombrie 202, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile inadmisibilităţii, invocate de pârâtul Guvernul României.

A admis excepţia lipsei de interes, invocată de pârât şi, în consecinţă, a respins ca lipsită de interes acţiunea formulată de reclamantul A., primar al municipiului Odorheiu Secuiesc, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect "obligaţia de a face".

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva senţinţei nr. 85 din 14 octombrie 202 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs reclamantul A., în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

După prezentarea contextului raportului juridic, reinterând susţinerile din actiunea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de apel, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cuprinsul memoriului de recurs, recurentul -reclamant a arătat că, prima instanţă a apreciat că în raport de dispoziţiile art. 6, art. 16 şi art. 24 din H.G. nr. 1157/2001,recurentul -reclamant nefiind în măsură să justific o vătămare concretă actuală pentru "eliminarea acestor norme" în scopul "evitării aplicării în viitor a unor sancţiuni contravenţionale", motiv pentru care a admis excepţia lipsei de interes şi a respins în consecinţă acţiunea.

Aprecieză recurentul că hotărârea pronunţată este nelegală, şi prima instanţă în mod greşit a interpretat dispoziţiile legale aplicabile prezentei cauze apreciind că recurentul, în calitate de reclamant, nu justific niciun interes în promovarea prezentei cauze.

În continuate, recurentul susţine că în cazul dedus judecăţii, invocarea unui interes legitim privat de natură să determine analiza subsidiară a interesului legitim public, presupune o concretizare a regimului sancţionator în raport de persoana vătămată.

Doar la momentul aplicării în concret a unei sancţiuni reglementate general de normă, o persoană este în măsură să invoce o vătămare proprie, determinată şi în legătură de cauzalitate cu sistemul de constatare şi sancţionare contravenţională. în orice moment anterior norma păstrează un caracter general, abstract, impersonal şi din această perspectivă este aptă a fi cenzurată doar în cadrul unei acţiuni în contencios obiectiv.

Totodată, se reţine că deşi reclamantul a depus la dosarul cauzei procesele-verbale de sancţionare prin care i s-au aplicat în trecut sancţiuni contravenţionale, prin modul de formulare a cererii de chemare în judecată, solicitând modificarea Hotărârii contestate prin eliminarea unor articole, nu s-ar urmări obţinerea unui beneficiu concret şi actual în legătură cu procesele-verbale respective, cu privire la care, de altfel, nu a depus dovezi că ar exista litigii pendinte în cadrul cărora să fi solicitat suspendarea cauzelor până la soluţionarea cererii prin care solicit modificarea H.G. nr. 1157/2001.

Apoi, prima instanţă a mai reţinut că referirile reclamantului la existenţa normei ca factor de presiune pentru mai multe persoane care au fost sancţionate contravenţional, respectiv existenţa unui impediment legal în adoptarea unui comportament individual corect nu sunt de natură să justifice un interes legitim propriu, actual şi direct, element intrinsec legat de noţiunea de persoană vătămată.

Aprecieză recurentul că hotărârea pronunţată în prezenta cauză este nelegală şi a fost pronunţată cu interpretarea greşită a normelor de drept material, respectiv în ceea ce priveşte interpretarea oferită prevederilor legale ale art. 8 din Legea 554/2004, a interesului subsemnatului de a promova prezenta acţiune.

In concret, se mai arată că reclamantul a solicitat eliminarea pentru viitor ale unor prevederi din H.G. nr. 1157/2001, considerând că acestea sunt adoptate în mod nelegal, în concret prin acţiunea formulată urmărind anularea parţială a unor prevederi legale cuprinse în H.G. nr. 1157/2001, respectiv, anularea prevederilor art. 6 şi 16, anularea pct. g) şi j) din art. 24 cuprinse Norma din 2001 privind arborarea drapelului României, intonarea imnului naţional si folosirea sigiliilor cu stema României, aprobate prin H.G. nr. 1157/2001.

Se mai susţine că,interesul concret şi practic urmărit există, şi în judecarea cauzei au fost greşit interpretate prevederile art. 21 din Constituţie, art. 8 din Legea 554/2004, pentru că în prezenta cauză am dovedit faptul că în primul rând, prin aplicarea normelor de drept ale căror anulare am solicitat, s-a produs în primul rând o încălcare a interesului legitim privat, prin faptul că recurentul a fost amendat pe baza acestor dispoziţii legale de mai multe ori, şi chiar şi în prezent, fiind în curs de soluţionare două plângeri contravenţionale.

De asemenea, şi în subsidiar interesului privat ocrotit, există şi o vătămare a interesului public prin aplicarea pe viitor a unor norme de drept nelegale, care au fost adoptate cu încălcarea mai multor dispoziţii legale.

Conchide recurentul că, subiectele de drept public (autorităţile publice) pot exercita acţiuni în contencios subiectiv atunci când sunt vătămate într-un drept al lor şi acţiuni în contencios obiectiv atunci când este apărat un interes legitim public.

Potrivit (l2) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare i prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

În susţinerea apărărilor a învederat că partea recurentă îşi motivează interesul exclusiv prin critici aduse măsurilor instituite de către autorităţile şi instituţiile publice care au pus în executare actul normativ criticat, respectiv l-au sancţionat pe reclamant conform prevederilor art. 6 şi art. 24 din H.G. nr. 1157/2021 fără a exemplifica modul în care aceste măsuri i-au produs părţii reclamante o vătămare (având în vedere faptul că avea obligaţia respectării legii), s-a considerat că nu se poate prefigura folosul propriu pe care reclamantul l-ar obţine ca urmare a admiterii cererii sale.

La rândul său, recurentul reclamant a depsu răspuns la întâmpinre.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 18 februarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 26 aprilie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant A., primarul municipiului Odorheiu Secuiesc, a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să modifice H.G. nr. 1157/2001, prin eliminarea art. 6, 16 şi parţial art. 24, apreciind că normele criticate au fost emise cu încălcarea împuternicirii executivului de a emite norme de aplicare în executarea Legii nr. 75/1994.

Recurentul- reclamant s-a prevalat în dovedirea acţiunii de procesele-verbale de sancţionare prin care acestuia i-au fost aplicate sancţiuni contravenţionale.

Instanţa de fond cercetând cu prioritate excepţiile procesuale invocate de pârât a reţinut, printre altele, admisibilitatea excepţiei lipsei de interes, apreciind că reglementarea prin acte cu caracter normativ a unei conduite şi instituirea unui regim contravenţional pentru nesocotirea unor obligaţii stabilite în acel act, prin însăşi natura lor juridică, au un caracter general, impersonal, fiind apte să producă efecte juridice pentru un număr nedeterminat/nedeterminabil de subiecţi de drept.

A mai punctat instanţa fondului, in sensul că, orice reglementare prin care se instituie un sistem de sancţiuni porneşte de la premisa necesităţii de a descuraja încălcarea unei norme. În acest sens, a reţinut că nu se poate invoca un drept sau a un interes legitim de a încălca o normă, o asemenea conduită fiind în afara definiţiilor date acestor noţiuni de art. 2 alin. (1) lit. o) şi p) din Legea nr. 554/2004.

Această soluţie este corectă.

Fără a mai relua argumentele de fapt şi de drept care au fundamentat convingerea primei instanţe, expuse în prezenta decizie şi pe care instanţa de control judiciar le împărtăşeşte, după propria evaluare a elementelor în litigiu şi cu referire punctuală la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Aşa cum s-a menţionat anterior, recurentul-reclamant a solicitat "modificarea" Hotărârii Guvernului nr. 1157/2001, prin raportare la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 fără a indica care este dreptul sau interesul legitim privat şi argumentele pentru care se apreciază că dreptul/interesul privat respectiv este încălcat pentru a se putea verifica existenţa interesului şi apoi a condiţiei de fond în exercitarea acţiunii în contencios administrativ care vizează anularea actului normativ în întregul său.

Or, referitor la precizarea reclamantului este de menţionat că acesta a înţeles să solicite modificarea actelor în cauză cu efecte pentru viitor, în reprezentarea unui interes general pentru cetăţenii României, pentru oprirea "autorităţilor de a aplica o normă vagă într-un mod vag şi nelegal", pentru care nu are deschisă calea acţiunii în contencios administrativ, care condiţionează dreptul la sesizare de justificarea unui interes personal şi actual.

În deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte observă că interesul este o condiţie de exercitare a acţiunii civile, înţeles ca folosul practic material ori moral pe care partea îl urmăreşte în judecată.

Art. 8 alin. (1)1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 permite controlul judecătoresc al unui act infralegislativ pe temeiul ilegalităţii obiective a acestuia, control justificat prin prisma interesului public lezat, numai în ipoteza în care persoana care a intentat acţiunea în contencios administrativ justifică un interes în anularea actului, ca urmare a vătămării sale într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes legitim (protejat de lege) privat.

În termenii textului legal precitat, acţiunea de contencios administrativ obiectiv promovată de o persană fizică, cum este cazul în speţă, are caracter subsidiar în raport de cererea în contencios administrativ subiectiv a celui care a intentat acţiune, consecinţa fiind că doar în cazul admiterii cererii principale (care are ca temei ilegalitatea subiectivă a actului) poate fi admisă cererea subsidiară.

Or, aşa cum corect a constatat prima instanţă, reclamantul nu a probat vătămarea într-un drept al său prevăzut de lege/interes legitim personal care să fi fost încălcat prin H.G. nr. 1157/2001, astfel că în consonanţă cu prevederile art. 8 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004 acţiunea în contencios administrativ a fost respinsă ca lipsită de interes de către prima instanţă.

Nu în ultimul rând, instanţa de recurs reţine că legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal.

În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interpretând aceste dispoziţii legale, Înalta Curte observă că în mod correct instanţa de fond a reţinut că reglementarea prin acte cu caracter normativ a unei conduite şi instituirea unui regim contravenţional pentru nesocotirea unor obligaţii stabilite în acel act, prin însăşi natura lor juridică, au un caracter general, impersonal, fiind apte să producă efecte juridice pentru un număr nedeterminat/nedeterminabil de subiecţi de drept.

Mai este de relevat că noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

În cauză, instanţa de control judiciar apreciază că recurentul-reclamant nu a făcut dovada interesului privat în promovarea cererii sale, aprecierile cu caracter general asupra pretinselor vătămării produse de actul normativ contestat nu pot fi circumscrise sferei termenului de interes privat, personal, astfel cum aceasta se conturează din dispoziţiile legale sus menţionate.

Aşadar,legiuitorul a instituit condiţii ale exerciţiului acţiunii în contencios administrativ, lăsând posibilitatea persoanelor de drept privat de a formula acţiune în contencios obiectiv numai cu condiţia existenţei unei vătămări produse părţilor reclamante într-unul din drepturile lor subiective sau în interesele legitime private. O astfel de restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ are la bază necesitatea de a elimina aşa-numitele "acţiuni populare" (actio popularis) formulate de persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu sunt în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi care îşi întemeiază demersul procesual exclusiv pe teza vătămării interesului public.

Având în vedere că recurentul-pârât nu aduce argumente concrete din care să rezulte încălcarea normelor de drept material din perspectiva soluţiei de admitere a excepţiei lipsei de interes a acţiunii şi, prin raportare la faptul că din cuprinsul cererii de chemare în judecată nu rezultă că reclamantul ar fi invocat apărarea unui interes legitim public în detrimentul interesului legitim privat pe care îl are în legătură cu prevederile H.G. nr. 1157/2001, în sensul eliminării articolelor 6 şi 16, respectiv modificarea art. 24 în sensul eliminării referirilor la art. 6 şi 16., Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 au fost invocate pur formal.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, nefiind întrunite criticile invocate prin motivul de recurs, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul formulat în cauză va fi respins ca nefondat, iar hotărârea atacată va fi păstrată ca legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 85 din 14 octombrie 2021 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.