Judicial review of disciplinary pre-investigation dismissal requires prior administrative complaint to Chief Inspector

Şedinţa publică din data de 26 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul A. Plângere a solicitat în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară anularea Rezoluţiei Inspecţiei Judiciare nr.:2426/A din data de 22 iulie 2019 emisă în Dosarul nr. x.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 320 din 26 mai 2020, a admis excepţia inadmisibilităţii contestaţiei şi, pe cale de consecinţă, a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut că în ceea ce priveşte instituirea unei proceduri prealabile, dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ trebuie coroborate cu cele ale art. 193 din noul C. proc. civ. (intrat în vigoare la 15 februarie 2013 şi modificat la data de 18.12.2018).

A mai reţinut instanţa că asupra instituirii obligativităţii parcurgerii unei proceduri prealabile, Curtea Constituţională în Decizia nr. 208/17.04.2018 a arătat că s-a mai pronunţat, cu privire la dispoziţii similare. Prin aceste decizii, Curtea a statuat că, reglementând procedura administrativă obligatorie şi prealabilă sesizării instanţelor, legiuitorul a urmărit degrevarea instanţelor de judecată.

În concluzie, reţine instanţa, în acele situaţii expres reglementate, care însă au fost modificate, rezoluţia administrativă era definitivă, nefiind reglementat accesul la justiţie, aspect amendat de instanţa constituţională, însă în cazul de faţă, alta este situaţia, procedura prealabilă administrativă fiind o procedură intens reglementată mai ales în materia contenciosului administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 320 din 26 mai 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru netemeinicie şi nelegalitate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susţinerea căii de atac exercitate, recurentul a învederat că i-a fost oprimat accesul efectiv la actul de justiţie, fiind astfel încălcat art. 21 din Constituţia României.

S-a susţinut că sentinţa recurată este o dovada în acest sens, fiind dată cu neobservarea faptului că termenele, despre care face vorbire instanţa de fond, au fost respectate, având in vedere că împotriva Rezoluţiei Inspecţiei Judiciare nr.:2426/A din data de 26 iulie 2019 emisă în Dosarul nr. x, recurentul s-a adresat în data de 13.09.2019, în condiţiile în care, ulterior, nu a primit o soluţionare în termen legal de la Inspectorul Sef la plângerea prealabilă.

Pentru aceste motive, recurentul reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecate la aceeaşi instanţă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata Inspecţia Judiciară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor invocate, a ansamblului probatoriu administrat, precum şi în raport cu dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

O primă critică de nelegalitate vizează împrejurarea invocată de recurent, în sensul că hotărârea recurată ar fi fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi anume interpretarea greşită a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi cele ale art. 451 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată cu completările şi modificările ulterioare.

Printr-o altă critică, în esenţă, se arată că, prin soluţia pronunţată de judecătorul fondului, recurentului i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, un drept fundamental într-un stat de drept, fără de care actul de înfăptuire al justiţiei nu poate fi realizat după cum se poate observa din cuprinsul dispoziţiilor constituţionale, articolul 21.

Aceste susţineri ale recurentului nu pot fi primite.

Astfel, este de necontestat că, la data la data de 07.06.2019, sub nr. x, a fost înregistrată la Inspecţia Judiciară - Direcţia de Inspecţie pentru procurori, sesizarea formulată de către reclamantul-petent A..

Prin sesizarea formulată, reclamantul-reclamant a arătat că are suspiciuni în legătură cu modul în care au fost soluţionate cererile sale de preluare a cercetărilor dosarului nr. x/2016 al Parchetului de pe lângă Tribunalului Dâmboviţa, întemeiate pe prevederile art. 325, art. 326 C. proc. pen. şi adresate Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În susţinerea sesizării, reclamantul-petent a susţinut că are suspiciunea că soluţionarea acestor cereri "ar fi fost influenţată în sensul respingerii acestora de către domnul B., prim procuror al Parchetului de pe lângă Tribunalului Dâmboviţa, care a urmărit încă de la începutul cercetărilor muşamalizarea omorului pacientei C., atât din obedienţă faţa de autorităţile publice locale din judeţul Dâmboviţa, cât şi din interese personale consecinţa unor fapte de corupţie".

De asemenea, în finalul sesizării, reclamantul-petent a solicit să i se comunice modul în care au fost înregistrate şi soluţionate efectiv cererile sale formulate, în temeiul dispoziţiilor art. 325, art. 326 C. proc. pen., de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Lucrarea a fost soluţionată de către inspectorul judiciar desemnat în condiţiile art. 14 alin. (1) din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, aprobat prin Ordinul Inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136 din 11 decembrie 2018, prin rezoluţia nr. 2426/A din data de 22.06.2019, prin care s-a dispus clasarea acesteia, în temeiul art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată.

Adresa de înaintare şi rezoluţia de clasare au fost comunicate reclamantului-recurent la data de 30.06.2019, în conformitate cu dispoziţiile legale incidente in cauză.

Contrar susţinerilor recurentului, ţinând cont că sesizarea adresată pârâtei Inspecţia Judiciară de către reclamant, a fost înregistrată la data de 07.06.2019, dată la care intraseră în vigoare dispoziţiile modificatoare ale Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii aduse prin Legea nr. 234/2018 republicată şi intrată în vigoare la data de 11.10.2018 şi Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie judiciare, aprobate prin Ordinul nr. 136/2018 al Inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare.

Or, conform normelor regulamentare, procedura de soluţionare a sesizărilor privind activitatea şi conduita magistraţilor cuprinde două etape: etapa efectuării verificărilor prealabile -prevăzută la art. 20-31 din Regulament - şi etapa cercetării disciplinare-prevăzută la art. 32-51 din Regulament, însă în funcţie de rezultatele verificărilor, nu este obligatorie parcurgerea ambelor etape.

Cum corect a reţinut judecătorul fondului, prima etapă a verificărilor prealabile se poate finaliza cu clasarea sesizării în baza art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, dacă se constată că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, potrivit dispoziţiilor art. 451(text introdus prin Legea nr. 234/2018 de la data de 11.10.2018), împotriva rezoluţiei de clasare prevăzută de art. 45 alin. (4), autorul sesizării poate formula plângere, adresată inspectorului-şef, în termen de 15 zile de la comunicare, care se soluţionează de acesta în cel mult 20 de zile de la data înregistrării la Inspecţia Judiciară.

Aşadar, potrivit art. 451 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, rezoluţia inspectorului-şef prin care au fost respinse plângerea şi rezoluţia de clasare pot fi contestate de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, iar potrivit art. 451 alin. (6) hotărârea Curţii de Apel Bucureşti poate fi atacată cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în termen de 15 zile de la comunicare.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii având în vedere lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 451 din Legea nr. 317/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 234/2018, republicată şi intrată în vigoare la data de 11 octombrie 2018:

"(1) Împotriva rezoluţiei de clasare prevăzute la art. 45 alin. (4), persoana care a formulat sesizarea poate depune plângere adresată inspectorului-şef, în termen de 15 zile de la comunicare. Plângerea se soluţionează în cel mult 20 de zile de la data înregistrării la Inspecţia Judiciară.

(2) Soluţiile pe care inspectorul-şef le poate dispune sunt:

a) respingerea plângerii şi menţinerea rezoluţiei atacate;

b) admiterea plângerii şi completarea verificărilor. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(3)Rezoluţia inspectorului-şef prin care au fost respinse plângerea şi rezoluţia de clasare pot fi contestate de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare. Soluţionarea cauzei se face de urgenţă şi cu precădere.

Înalta Curte constată că recurentul nu a făcut dovada formulării plângerii împotriva rezoluţiei de clasare contestate în cauză şi care să fi fost adresată Inspectorului Şef, anterior sesizării instanţei, potrivit noilor dispoziţii legale incidente în prezenta cauză.

Art. 193 C. proc. civ. stabileşte că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

(2) Neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului vizând liberul acces la justiţie, nici acestea nu pot fi reţinute.

Articolul 21 din Constituţia României consfinţeşte: "(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. (3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. (4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite."

Se poate observa din cuprinsul dispoziţiilor constituţionale, articolul 21, nu face altceva decât la reproducă, mai succint de altfel, dispoziţiile cuprinse în articolul 6 din Convenţie.

Pentru a fi incident dreptul de acces la instanţă în sensul articolul 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ar trebui să se stabilească incidenţa fie a unei "acuzaţii în materie penală", fie a "unei contestaţii asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil", în sensul autonom fixat de instanţa europeană pe cale de interpretare pretoriană în baza art. 6 CEDO.

Evident, nu ne aflăm în prezenta unei "acuzaţii în materie penală" în sensul art. 6 CEDO, care semnifică "notificarea oficială, din partea autorităţii competente, privind suspiciunea referitoare la comiterea unei infracţiuni", nefiind întrunite, faţă de specificul verificărilor prealabile cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare niciunul dintre criteriile stabilite de curtea europeană în cauza Engel ş.a c. Tărilor de Jos: calificarea în dreptul intern; natura infracţiunii; gravitatea pedepsei pe care persoana în cauză riscă să o primească.

În ceea ce priveşte cea de a doua latură a art. 6 CEDO, "contestaţia asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil", preliminar Curtea reaminteşte că pentru a fi aplicabil art. 6 în materie civilă trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii - existenţa unui "litigiu", acesta se referă la "drepturi şi obligaţii" despre care se poate afirma, cel puţin în mod întemeiat, că sunt recunoscute în dreptul intern; aceste "drepturi şi obligaţii" trebuie să aibă un "caracter civil" în sensul Convenţiei, deşi art. 6 nu le conferă, în sine, niciun conţinut material specific în ordinea juridică a statelor contractante (James şi alţii împotriva Regatului Unit, pct. 81); contestaţia trebuie să fie reală şi serioasă, iar rezultatul procedurii să aibă un caracter determinant asupra dreptului civil în cauză.

Aceste condiţii specifice în susţinerea aplicabilităţii art. 6 sub aspect civil în cauză nu sunt îndeplinite în prezentul litigiu, pentru a putea reţine ulterior şi incidenţa garanţiei convenţionale privind dreptul de acces la instanţă.

Prezenta cauză se distinge de ipotezele analizate de către CEDO pe tărâmul art. 6 şi care priveau procedurile şi sancţionarea disciplinară a magistratului în cauză, reclamant în faţa instanţei europene. În prezenta cauză se contestă ca fiind nelegală şi netemeinică o rezoluţie de clasare în procedura verificării prealabile, recurentul fiind un justiţiabil nemulţumit de soluţia de clasare.

Prin urmare, această etapa a verificărilor prealabile nu are un caracter determinant asupra dreptului recurentului în cauză, neconducând prin ea însăşi la soluţionarea fondului sesizării, ci priveşte doar verificarea întrunirii condiţiilor de exercitare a acesteia.

Or, atât timp cât această procedură nu priveşte nici un "drept civil în favoarea reclamantului" (în sensul de a obţine, în această procedură care are ca obiect verificări prealabile, sancţionarea magistratului pentru comiterea unei abateri disciplinare) şi nici judecarea pe fond a sesizării, se constată inaplicabilitatea art. 6 în latura sa civilă întrucât procedura vizată în prezentul dosar se referă numai la necesare declanşării (sau nu) a etapelor subsecvente specifice în materia angajării răspunderii disciplinare a magistraţilor, astfel cum a fost aceasta prezentată anterior.

Pe cale de consecinţă, în mod corect a constatat instanţa de fond că acţiunea reclamantului prin care acesta a solicitat în mod direct instanţei de contencios administrativ anularea rezoluţiei de clasare prevăzută de art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 este inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 320 din 26 mai 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.