Incompatibility of public office with private employment: no indirect link between public administrative duties and private sector labor placement project

Şedinţa publică din data de 26 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată la data de 26.07.2021 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate (ANI) anularea Raportului de evaluare nr. x/7.07.2021 întocmit la data de 7.07.20201 în lucrarea nr. x/14.01.2020, concluziile acestuia fiind nelegale şi netemeinice.

2. Hotărârea Curţii de Apel Piteşti

Prin sentinţa nr. 202/F-CONT din 3 noiembrie 2021, Curtea de Apel Piteşti, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. şi, în consecinţă, a anulat raportul de evaluare nr. x/7.07.2021 emis de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI).

3. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a criticat sentinţa atacată, în esenţă, cu privire la modul în care prima instanţă a aplicat dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului.

A criticat faptul că prima instanţă nu a reţinut existenţa unei legături indirecte între atribuţiile exercitate de către A. în cele două funcţii.

Mai precis, a susţinut faptul că, prima instanţă în mod nelegal a stabilit că: "analizând fisa postului deţinută de către reclamantă în concomitent atât în sectorul privat cât si în sectorul public, apreciază că nu rezultă cu caracter de evidentă legătura directă sau indirectă între atribuţiile exercitate de către aceasta în cele două funcţii." (a se vedea fila nr. x din Sentinţa recurată)

Se arată în continuare că, în mod nelegal, instanţa de fond a stabilit că denumirea celor două funcţii deţinute de reclamantă, ce se circumscrie sferei resurselor umane, nu este suficientă pentru a se dovedi existenţa legăturii directe sau indirecte dintre cele două funcţii.

Recurenta-pârâtă precizează că raportul de evaluare întocmit are la bază documentaţia primită de către aceasta, în conformitate cu prevederile art. 15 şi art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

Aşadar, au fost primite documente şi informaţii referitoare la reclamantă de la următoarele instituţii şi autorităţi publice, persoane juridice de drept public sau privat: Primăria municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea; Serviciul Fiscal municipal Drăgăşani, judeţul Vâlcea.

Potrivit documentelor transmise de către S.C. B. S.R.L, prin adresa nr. x. 2021 rezultă că intimata-reclamantă potrivit fişei postului a avut ca atribuţii administrarea şi actualizarea bazei de date cu angajatorii şi viitori angajaţi, activităţi de informare şi consiliere cu privire la reîncadrarea pe piaţa muncii.

În acelaşi sens, pârâta a reţinut şi adeverinţa nr. x/6.11.2017, emisă de autoritatea publică care atestă că reclamanta a ocupat din 1.03.2006 până în prezent funcţia publică în cadrul Serviciului Resurse Umane în cadrul căreia "a desfăşurat activităţi de informare, consiliere şi plasare pe piaţa muncii a persoanelor vulnerabile din localitate"

În concluzie, susţine recurenta, prima instanţă a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material, întrucât raportul de evaluare a fost întocmit în mod corect, având în vedere că intimata-reclamantă a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deţinând şi exercitând simultan atât funcţia publică de consilier superior resurse umane în cadrul Primăriei Municipiului Drăgăşani, cât şi pe cea de angajat cu contract individual de muncă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

În susţinerea apărărilor a învederat că prima instanţă a reţinut în mod corect că nu există similitudine între activităţile desfăşurate de către intimată în sectorul privat şi atribuţiilor din sectorul public ca funcţionar public la Municipiul Drăgăşani, în acelaşi sens fiind şi statuările din Decizia nr. 5026/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, potrivit cărora pentru a se ajunge la concluzia că există o legătură directă sau indirectă între cele 2 tipuri de activităţi, se impune realizarea unei analize concrete.

La rândul său, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus răspuns la întâmpinare, iar intimata-reclamantă concluzii scrise.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 18 februarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 26 aprilie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Astfel, se reţine că, prin raportul de evaluare nr. x/7.07.2021 s-a constatat faptul că reclamanta A., a încălcat dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice de consilier superior Resurse Umane în cadrul Primăriei Municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea, cât şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă în cadrul S.C. B. S.R.L., în funcţia de responsabil plasare pe piaţa muncii, pârâta având în vedere pentru aceasta documentele şi informaţiile transmise de Primăria Municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea, de S.C. B. S.R.L. şi de Serviciul Fiscal Municipal Drăgăşani, judeţul Vâlcea.

În fapt, s-a reţinut prin raportul de evaluare nr. x/2021 că reclamanta A., în calitate de consilier superior în cadrul Serviciului de Resurse Umane, nu a respectat regimul juridic al incompatibilităţilor, deoarece şi-a justificat experienţa specifică de 6 ani în activităţi de ocupare şi plasare pe piaţa muncii, solicitată prin cererea de finanţare pentru postul din domeniul privat, prin atribuţiile funcţiei publice deţinute începând cu anul 2006.

S-a constatat că, în urma evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 01.03.2006 (data numirii în funcţia publică) - 24.02.2020 (data primirii răspunsului oficial de la Primăria Municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea), reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Pentru a confirma soluţia primei instanţe de admitere a cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:

Atribuţiile fişei postului reclamantei din domeniul public din această perioadă, desfăşurate concomitent funcţiei din domeniul privat, au constat în activităţi total diferite de cele specifice fişei postului din domeniul privat care, aşa cum s-a arătat, au constat în identificarea şi contactarea potenţialilor angajatori pentru tipul de persoane ce se încadrau în scopul şi obiectivele proiectului desfăşurat de societatea B. S.R.L., precum şi în menţinerea comunicării dintre angajatori şi persoanele din grupul ţintă în vederea plasării acestora pe piaţa muncii, cu eventuala activitate de intermediere dintre angajatori şi viitorii angajaţi.

A mai reţinut instanţa că singura atribuţie din domeniul public care ar fi putut interfera cu activităţile desfăşurate în domeniul privat, ar fi fost cea prevăzută în fişa postului din anul 2011, constând în "desfăşurarea activităţilor de informare, consiliere cu privire la recrutarea personalului", însă, pe lângă faptul că se refereau la recrutarea personalului din cadrul unităţii administrativ teritoriale, această atribuţie nu se regăseşte în fişa postului din anul 2017, care deşi a fost semnată la data de 5.12.2017 a avut la bază Referatul cu propunerea de modificare a atribuţiilor din fişa postului anterioară, întocmit la data de 21.11.2017, referat întocmit aşadar înainte de data încheierii contractului individual de muncă cu societatea B. S.R.L., tocmai pentru a se asigura deplina corelare între fişa postului şi dispoziţiile legale incidente.

Criticile recurentei-pârâte în legătură cu aceste constatări ale instanţei de fond sunt nefondate.

Urmează a se cerceta aspectele referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 referitor la regimul juridic al incompatibilităţilor, prin raportare la faptul că, prima instanţă în mod nelegal a stabilit că: "analizând fişa postului deţinută de către reclamantă în concomitent atât în sectorul privat cât şi în sectorul public, apreciază că nu rezultă cu caracter de evidentă legătura directă sau indirectă între atribuţiile exercitate de către aceasta în cele două funcţii."

Potrivit art. 96 alin. (1) teza II din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici, pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, rezultă fără echivoc că legiuitorul a permis funcţionarilor publici să desfăşoare activităţi în domeniul privat, însă impune totuşi o condiţie pentru a preveni apariţia situaţiilor de incompatibilitate, şi anume aceea ca funcţiile exercitate în domeniul privat să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitatea sa de funcţionar public, conform fişei postului.

Recurenta-pârâtă susţine că activitatea exercitată de către intimata-reclamantă A. în sectorul privat, respectiv cea de responsabil plasare pe piaţa muncii (activitate ce ţine de domeniul resurse umane) sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate de aceasta în calitate de funcţionar public (consilier superior) în cadrul Primăriei Municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea, fundamentându-şi concluziile pe fişele postului.

Instanţa fondului, în mod corect, a făcut o analiză comparativă a fişelor de post deţinute de către A., şi a concluzionat, în sensul că, obiectul activităţii desfăşurate de intimata-reclamantă A. în domeniul privat nu interferează cu activităţile specifice fişei postului deţinut în domeniul public - vizează strict proiectul din comuna Grădinari şi grupul ţintă expres şi limitativ determinat prin proiect - grupul ţintă este exclusiv comunitatea marginalizată descrisă prin proiect.

Aşadar, atribuţiile fişei postului intimatei A. din această perioadă desfăşurate concomitent cu funcţia din domeniul privat au fost total diferite de cele specifice fişei postului din domeniul privat.

Intimata-reclamantă lucrează în cadrul Primăriei Municipiului Drăgăşani, conform Deciziei nr. 310/27.03.2006, din anul 1997, fiind numită în funcţia publică de execuţie de consilier în cadrul Serviciului Resurse Umane.

În cadrul Primăriei începând cu data de 21.11.2017 (dar şi anterior), aceasta a derulat exclusiv activităţi legate de:

- întocmirea statelor de plată şi calcularea oricăror indemnizaţii sau drepturi salariale ale angajaţilor, consilierilor locali, colaboratorilor, etc.;

gestionarea programului de salarizare, inclusiv actualizarea acestuia conform modificărilor legislative;

- eliberarea de adeverinţe de salarizare, copii de pe carnetele de muncă, la solicitare;

-întocmirea dosarelor de pensionare pentru limita de vârstă şi invaliditate, depunerea lor în termen Ia organele de specialitate;

- întocmirea şi transmiterea rapoartelor statistice din domeniul resurselor umane.

Atribuţiile specifice în cadrul societăţii B. S.R.L. au fost legate exclusiv de Proiectul "VAZDIPE - Po mishto sarcnqe amare rromendar. Acest proiect a avut ca obiect/scop dezvoltarea multisectorială a comunităţii interetnice din comuna Grădinari prin măsuri integrate şi auto-susţinere" - scopul Proiectului fiind diminuarea numărului de persoane aflate în risc de sărăcie şi excluziune socială din cadrul comunităţii marginalizate din comuna Grădinari, adresându-se nevoilor specifice ale 856 de membri ai grupului ţintă prin furnizarea de servicii integrate.

Toate activităţile specifice ariei de resurse umane relevante se axau pe calificare, ucenicie şi plasare pentru 437 de persoane din comunitatea marginalizată şi stimularea iniţiativelor antreprenoriale prin formare şi sprijin pentru 90 de potenţiali antreprenori din comunitatea marginalizată şi finanţarea a 18 planuri de afaceri selectate.

Aşadar, ca angajat al al S.C. B. S.R.L., intimata-reclamanta a desfăşurat o serie de activităţi strict legate de plasarea de personal pe piaţa muncii - exclusiv în cadrul proiectului niciuna dintre atribuţiile are i-au revenit nefiind în conexiune cu activităţile derutate ca funcţionar public.

Or, potrivit fişei postului deţinut de intimata-reclamantă în funcţia de specialist recrutare în cadrul S.C. B. S.R.L., atribuţiile funcţiei desfăşurate în sectorul privat au fost următoarele:

"identifică şi contactează potenţialii angajatori şi le prezintă beneficiile unei colaborări în proiect; administrează ţi asigură actualizarea bazei de date cu angajatori şi viitorii angajaţi; menţine comunicarea între angajatori şi persoanele din grupul ţintă în vederea plasării acestora pe piaţa muncii. Desfăşoară activităţi de intermediere între angajator şi viitorii angajaţi" (fişa postului de responsabil plasare pe piaţa muncii în cadrul S.C. B. S.R.L. Drăgăşani-dosar).

Concret, din analizarea comparativă a atribuţiilor desfăşurate de către intimată în exercitarea celor două funţii rezultă că în exercitarea celor două funcţii deţinute în perioada 2017-2020, reclamanta nu a pus în practică aceleaşi competente şi cunoştinţe profesionale, având în vedere specificul activităţii derulate în mediul privat care nu a avut nicio legătură cu activităţile legate de salarizare si/sau pregătire a dosarelor de pensionare a angajaţilor din cadrul Primăriei.

Practic, toate activităţile specifice ariei de resurse umane desfăşurate de intimata-reclamantă în sectorul privat trebuie analizate prin prisma acestui proiect şi a cadrului său specific, grupul ţintă fiind exclusiv comunitatea marginalizată descrisă prin proiect.

Este adevărat că singura atribuţie din domeniul public care ar fi putut interfera cu activităţile desfăşurate în domeniul privat, ar fi fost cea prevăzută în fişa postului din anul 2011, constând în "desfăşurarea activităţilor de informare, consiliere cu privire la recrutarea personalului", însă, aşa cum corect a reţinut judecătorul fondului, această atribuţie nu se regăseşte în fişa postului din anul 2017, referat întocmit aşadar înainte de data încheierii contractului individual de muncă cu societatea B. S.R.L..

Nu în ultimul rând, referitor la adeverinţa nr. x/6.11.2017 eliberată de Primăria Municipiului Drăgăşani, judeţul Vâlcea, din care reiese că reclamanta a ocupat din 1.03.2006 funcţia publică în cadrul Serviciului Resurse Umane unde a desfăşurat "activităţi de informare, consiliere şi plasare pe piaţa muncii a persoanelor vulnerabile din localitate", nu poate face dovada în cauză, împotriva şi dincolo de menţiunile cuprinse expres în fişele postului deţinut de intimata-reclamantă în cadrul autorităţii administrative locale, neexistând o dovadă a legăturii directe sau indirecte dintre cele două funcţii, din sectorul public şi din sectorul privat.

In concluzie, este evident că nu se poate face în abstract o analiză privind conflictul de interese, afirmaţia generică a instituţiei recurente, în sensul că există o legătură indirectă între activităţile desfăşurate de intimata-reclamantă în sectorul public şi privat nefiind suficientă.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În considerarea argumentelor expuse în prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 202/F-CONT din 3 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.