Pensioners' challenge to pension-point cut by emergency ordinance held inadmissible; judgment upheld.

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.09.2020, sub nr. x/2020, 86 de reclamanţi (pensionari) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, (i) anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în şedinta de Guvern din data de 14.08.2020 şi publicată în MO nr. 751/18 august 2020; (ii) obligarea pârâtului Guvernul României la indexarea pensiilor cu indicele de inflatie, începând cu luna ianuarie 2020; (iii) obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată generate de acest proces.

La data de 22 octombrie 2021, reclamanţii au formulat excepţie de neconstituţionalitate a dispozitiilor art. 42 din O.U.G. nr 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în şedinta de Guvern din data de 14.08.2020 şi publicată în M.O nr. 751 din 18.08.2020, în raport cu dispozitiile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 15, art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1) şi (2), art. 26 alin. (1), art. 47 alin. (1) şi (2), art. 78 din Constitutia României.

La data de 3.11.2020, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, iar la data de 1.02.2021, Ministerul Finanţelor, au formulat cereri de intervenţie în interesul Guvernului României, cele două cereri de intervenţie accesorie formulate în cauză fiind admise în principiu, prin încheierea din 10.05.2021 .

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 879 din 4 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti: (i) a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii; (ii) a respins celelalte excepţii invocate, ca neîntemeiate; (iii) a respins acţiunea reclamanţilor, ca inadmisibilă; a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020; (iv) a admis cererile de intervenţie accesorie.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs un număr de 49 dintre cei 86 de reclamanţi, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În opinia recurenţilor-reclamanţi, soluţia instanţei de fond este greşită, sub toate aspectele.

Aceştia susţin că au învestit instanţa de fond cu neconstituţionalitatea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 şi, întrucât, prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2021, Curtea Constituţională a admis obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, publicată în M.Of. nr. 77/25.01.2021, recurenţii-reclamanţi arată că solicită despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluţionarea cauzei. Aceasta, deoarece art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1.1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie a fost de 1.775 RON, aşa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8 din 18 februarie 2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 168 din 18 februarie 2021, prin care a fost modificat art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019.

Astfel, în anul 2021, valoarea punctului de pensie era de 1.775 RON, valoare ce s-a menţinut până în ianuarie 2022, când s-a majorat cu rata medie anuală a inflaţiei.

Precizează că au învestit instanţa de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma să fie soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţională şi să aplice procedura de sesizare a Curţii Constituţionale privind excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Cum excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 era soluţionată de către CCR încă din luna ianuarie 2021, prin Decizia nr. 1/2021, Curtea de Apel Bucureşti avea obligaţia legală să soluţioneze fondul cauzei, nu să admită excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în condiţiile în care Curtea Constituţională soluţionase excepţia de neconstituţionalitate şi recurenţii-reclamanţi nu puteau solicita încă o dată neconstituţionalitatea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Precizează că potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei, iar conform alin. (5) al aceluiaşi articol, acţiunea prevăzută de art. 9 poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Totodată, recurenţii-reclamanţi au expus în mod exhaustiv ca motive de recurs excepţia de neconstituţionalitate şi considerentele Deciziei CCR nr. 1/13 ianuarie 2021.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 879/04.06.2021 şi rejudecarea litigiului pe fond, întrucât instanţa în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii din perspectiva dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, invocată de către intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor Publice, întrucât recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de fond a contenciosului administrativ doar cu cererea de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma să foe soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţională şi să aplice procedura de sesizare a Curţii Constituţionale privind excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat: (i) constatarea, pe cale de excepţie, a autorităţii de lucru judecat privind pe reclamanţii care nu sunt semnatari ai cererii de recurs, (ii) anularea recursului, ca netimbrat (iii) anularea recursului, pe cale de excepţie, pentru lipsa motivelor, (iv) respingerea, ca tardiv formulat, pe cale de excepţie, a recursului formulat împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, (v) respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.2. Intimatul-intervenient Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale (fost Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.3. Intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. În ceea ce priveşte excepţiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Astfel, în ceea ce priveşte solicitarea de constatare, pe cale de excepţie, a autorităţii de lucru judecat privind pe intimaţii-reclamanţi care nu sunt semnatari ai cererii de recurs, se apreciază că o astfel de constatare nu se impune, fiind evident că, de vreme ce nu toţi reclamanţii au formulat recurs împotriva sentinţei civile nr. 879/04.06.2021, faţă de respectivii reclamanţi, hotărârea a rămas definitivă, potrivit art. 634 pct. 4 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte anularea recursului ca netimbrat, se reţine că nu poate interveni o astfel de sancţiune, de vreme ce recursul a fost timbrat în mod corespunzător, cu taxă judiciară de timbru de câte 50 RON fiecare recurent, potrivit dovezilor depuse la dosar.

În ceea ce priveşte anularea recursului, pe cale de excepţie, pentru lipsa motivelor, se reţine că nici această sancţiune nu poate interveni, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurenţii-reclamanţi se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod.

În ceea ce priveşte respingerea, ca tardiv formulat, pe cale de excepţie, a recursului formulat împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, Înalta Curte constată că nu poate aprecia asupra solicitării în discuţie, deoarece, prin cererea de recurs au fost formulate critici doar cu privire la respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, fără a fi criticată soluţia instanţei de fond cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de apărările formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante.

Din actele şi lucrările dosarului de fond, rezultă că prima instanţă - Curtea de Apel Bucureşti - s-a pronunţat asupra cererii de chemare în judecată, prin care 86 de reclamanţi (pensionari) au solicitat în temeiul Legii contenciosului administrativ, anularea dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor criticate.

Prin sentinţa civilă nr. 879 din data de 4 iunie 2021, atacată cu recursul de faţă, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, au fost respinse celelalte excepţii invocate, ca neîntemeiate, a fost respinsă acţiunea reclamanţilor, ca inadmisibilă, a fost respinsă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi au fost admise cererile de intervenţie accesorie.

Prima instanţă a constatat inadmisibilitatea acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, apreciind că demersul procesual, întemeiat pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu îndeplineşte condiţiile cerute de lege, întrucât reclamanţii nu au formulat nicio pretenţie proprie specifică acţiunilor de contencios administrativ, enumerate prin art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - respectiv acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa Guvernului, anularea unor acte administrative emise în baza acesteia sau obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte, constatând legală soluţia pronunţată de prima instanţă, aceea de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, va proceda la substituirea motivării, în sensul analizării excepţiei inadmisibilităţii din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată.

Acţiunea a vizat anularea dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, care a modificat valoarea punctului de pensie în sensul reducerii de la 1.775 RON la 1.442 RON.

Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă".

Cât priveşte obiectul acţiunii în contencios administrativ, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede că acesta poate consta în "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Acţiunea este inadmisibilă sub aspectul petitului referitor la anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, căci acest act normativ cu putere de lege nu poate face obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, competentă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, să controleze doar legalitatea actelor administrative, definite la art. 2 alin. (1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ drept actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Legile adoptate de Parlament şi ordonanţele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituţionalitate, conform dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi d) din Constituţia României, în cazul acestor acte nefiind examinată legalitatea de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituţionalitatea de către Curtea Constituţională, în baza art. 146 lit. d) din Constituţie şi a Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Acţiunea este inadmisibilă în contencios administrativ şi dacă s-ar considera că obiectul său principal îl reprezintă acordarea despăgubirilor pretinse în considerarea caracterului neconstituţional al actului normativ atacat, căci raportat la dispoziţiile art. 1, 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004, este esenţial ca acţiunea în contencios administrativ să aibă ca obiect un act administrativ tipic sau asimilat (actul administrativ propriu-zis, refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri sau întârzierea în soluţionarea unei cereri), iar despăgubirile nu pot fi acordate decât pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, ceea ce nu este cazul în speţă, nefiind atacat un astfel de act.

Cu alte cuvinte, ordonanţele de urgenţă sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, nefiind acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, ce nu sunt incluse în sfera actelor administrative a căror anulare se poate solicita în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Nu se poate susţine că recurenţii-reclamanţi au modificat obiectul cererii de chemare în judecată, în sensul că au solicitat despăgubirile la care se referă art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, prin faptul că au arătat prin cererea de recurs că solicită despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluţionarea cauzei, având în vedere că formularea unei astfel de cereri poate fi făcută doar în faţa instanţei de fond, în condiţiile stipulate de dispoziţiile art. 204 din C. proc. civ.

Or, această solicitare, fiind invocată pentru prima dată prin cererea de recurs, nu a făcut parte din conţinutul cererii de chemare în judecată şi pe cale de consecinţă, nu a făcut nici obiectul examinării instanţei de fond.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

În concluzie, cererea suplimentară formulată de recurenţii-reclamanţi, referitoare la solicitarea de despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu 01.09.2020 până la soluţionarea cauzei, nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizată pentru prima dată în calea de atac a recursului.

În altă ordine de idei, se reţine că, potrivit principiului disponibilităţii procesului civil, reglementat de art. 9 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Lipsind o condiţie de exercitare a acţiunii, Înalta Curte nu poate analiza pe fond criticile recurenţilor-reclamanţi prin prisma concluziilor deciziei Curţii Constituţionale nr. 1/2021 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020.

Prin urmare, Înalta Curte consată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incide circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, reţinând că soluţia pronunţată de prima instanţă este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW. împotriva sentinţei civile nr. 879 din 4 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 aprilie 2023.