Suspension of Fiscal Debt Execution Upheld: Appeal Dismissed, Transport Company Prevails on Competence Doubt and Imminent Harm

Şedinţa publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2022 la data de 25.07.2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.R.L. - prin reprezentant legal B. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Ministerul Finanţelor:

- anularea Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF -4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi anularea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate;

- suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi suspendarea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate.

Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea nr. 10 pronunţată la data de 21 septembrie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. şi în consecinţă a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererile de recurs deduse prezentei judecăţi

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au exercitat calea de atac a recursului pârâţii Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani.

În cadrul cererii sale de recurs, pârâtul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

În dezvoltarea criticilor sale a susţinut în esenţă recurentul că hotărârea pronunţata de Curtea de Apel Suceava este nelegală şi netemeinică.

Astfel, arată că în mod greşit instanţa de fond a admis cererea, considerând ca în speţă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii celor doua condiţii prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, a susţinut că argumentele aduse de societatea reclamanta în motivarea condiţiei cazului bine justificat implică analizarea situaţiei de fapt şi a dispoziţiilor legale incidente în verificarea modalităţii de interpretare şi aplicare a legii, examinare ce excede procedurii sumare de verificare a aparenţei dreptului din moment ce echivalează cu prejudecarea cererii principale in anulare.

Curtea a constatat că, în ce priveşte condiţia cazului bine justificat, reclamanta susţine vădita nelegalitate a actului administrativ contestat ce ar rezida din faptul că, potrivit art. 28 din H.G. nr. 2403/2004, cupoanele-talon, respectiv cupoanele -anexa, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului in care a avut loc călătoria.

Susţine recurentul că, potrivit modelului de decont prezentat în anexa nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr. 2403/2003, operatorul de transport întocmeşte deconturile lunare ale prestaţiilor pe baza cupoanelor talon, respectiv cupoanele-anexă.

Art. 28 din anexa nr. 1 Ia H.G. nr. 2403/2004 prevede următoarele:

"Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimaţiei de călătorie şi pe baza lor se va recupera diferenţa de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria."

Legislaţia distinge între noţiunile de "arhivare" şi "păstrare". Noţiunea de arhivare nu poate fi confundată cu termenul de păstrare.

Reglementarea prevăzută la art. 28 din anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004 conform căreia cupoanele-talon "se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria" se referă la faptul că gruparea documentelor în dosare, numerotarea şi şnuruirea acestora, gruparea cronologică, sistematică şi aranjarea după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor (cupoanelor-talon) dintr-un an, se va efectua în anul care urmează anului în care a avut Ioc călătoria.

Arhivarea documentelor financiar-contabile presupune gruparea documentelor în dosare cronologic şi sistematic, numerotate şi şnuruite. Documentele astfel arhivate se predau la depozitul arhivei şi se păstrează în spaţii amenajate în acest scop, asigurate împotriva degradării, distrugerii sau sustragerii, dotate cu mijloace de prevenire a incendiilor.

Prevederile referitoare la arhivare se regăsesc şi în Legea Arhivelor Naţionale nr. 16/1996, republicată, care reglementează modalitatea de arhivare a documentelor, inclusiv a documentelor creatorilor şi deţinătorilor persoane juridice de drept privat (art. 1, art. 2, art. 7, art. 8, art. 9), care, la art. 8, alin. (1), prevede că: "Anual, documentele se grupează în unităţi arhivistice, potrivit problematicii şi termenelor de păstrare stabilite în nomenclatorul documentelor de arhivă, care se întocmeşte de către fiecare creator pentru documentele proprii."

De asemenea, la art. 9, alin. (1) Legea Arhivelor Naţionale prevede că: "Documentele se depun la depozitul arhivei creatorilor de documente în al doilea an de la constituire, pe bază de inventar şi proces-verbal de predare-primire, întocmite potrivit anexelor nr. x şi 3."

Întrucât cupoanele-talon reprezintă documente justificative de înregistrare în contabilitate a serviciilor de transport, normele legale ce se aplică în materia arhivării şi păstrării sunt Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi normele metodologice privind documentele financiar-contabile, date în aplicarea legii contabilităţii.

Termenul de păstrare a documentelor justificative este reglementat la art. 25 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, unde se prevede că:"Registrele de contabilitate obligatorii şi documentele justificative care stau la baza înregistrărilor în contabilitatea financiară se păstrează în arhiva persoanelor prevăzute la art. 1 timp de 10 ani, cu începere de la data încheierii exerciţiului financiar în cursul căruia au fost întocmite, cu excepţia statelor de salarii, care se păstrează timp de 50 de ani."

În situaţiile în care operatorii economici prezintă doar deconturile prestaţiilor efectuate, în care sunt menţionate o parte din informaţiile de pe cupoanele talon (seria şi nr. cupon, distanţa călătoriei - km, valoare biletului totală şi suma reprezentând 50% reducere), fără a se prezenta cupoanele-talon, care constituie documente justificative, nu este suficientă întrucât borderourile nu reprezintă documente justificative. în accepţiunea reglementărilor contabile, borderourile constituie documente contabile care se întocmesc pe baza documentelor justificative (cupoanelor-talon). Documentele care justifică efectuarea transportului sunt cuponul-talon şi legitimaţia de călătorie pentru diferenţa de tarif de 50%.

Mai susţine recurentul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava că, în ceea ce priveşte lipsa competentei materiale a organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 561/15.02.2022, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000, societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi şi prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice financiare, prima instanţă a apreciat că asupra legalităţii actului a cărui suspendare se cere planează un dubiu serios, fiind îndeplinită astfel condiţia cazului bine justificat.

Apreciază ca aceasta motivare nu poate fi menţinută, având în vedere dispoziţiile art. 2, art. 3 pct. 3 şi următoarele din O.U.G. nr. 94/2011, din conţinutul cărora rezultă fără echivoc faptul ca organul de inspecţie economico-financiară are atribuţii în ceea ce priveşte verificarea agenţilor economici şi realitatea informaţiilor din documentele justificative pentru acordarea sumelor de la bugetul de stat.

Invocă considerentele cuprinse în Deciziile ÎCCJ nr. 6506/2013 şi nr. 4399/04.10.2021, precum şi dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 147/2000, aratând că, chiar legiuitorul a prevăzut în mod expres la lit. f) a art. 3 pct. 5 din O.U.G. nr. 94/2011,că pot face obiectul unei inspecţii economico financiare şi alţi operatori decât cei definiţi la art. 3 pct 5 lit. a)-e) din actul normativ referit, in situaţia în care aceştia beneficiază de sume acordate de la bugetul general consolidat".

In contextul celor de mai sus, apreciază ca în cauza nu sunt date motive care sa creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative.

In subsidiar, contrar celor reţinute de instanţa de fond, susţine recurentul că nu este îndeplinită nici a doua condiţie prevăzuta de art. 15 din Legea nr. 554/2004, cea a existentei unei pagube iminente, având in vedere că actele administrative prezintă în majoritatea situaţiilor o semnificativa dimensiune patrimonială, care în mod firesc, influenţează situaţia destinatarilor săi, fără ca aceasta împrejurare să constitue un motiv de natură a justifica suspendarea, transformând astfel în regula o situaţie de excepţie.

In ceea ce priveşte condiţia "pagubei iminente", consideră că nivelul creanţelor fiscale stabilite suplimentar nu poate constitui un motiv pentru admiterea cererii de suspendare.

In acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, secţia de contencios administrativ si fiscal prin Decizia nr. 5191/27.10.2005, reţinând ca "prezumţia de legalitate si de veridicitate de care se bucura actul administrativ determina principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el insusi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise in baza legii, echivalează-cu a nu executa legea ceea ce intr-un stat de drept este de neconceput. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, in limitele si condiţiile anume reglementate".

Executarea unei obligaţii bugetare stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucura de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar, din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicita a patrimoniului.

Astfel, în motivarea cu privire la justificarea iminentei producerii pagubei, instanţa a reţinut o atingere serioasă şi imediată a situaţiei societăţii ce afectează grav activitatea economică a acesteia, riscul blocării disponibilităţilor băneşti, intrarea în incapacitate de plata, vulnerabilitatea salariaţilor societăţii ca urmare a imposibilităţii plaţii salariilor, precum si disfunctionalitati in activitatea de transport public de persoane pe care reclamanta o desfăşoară.

In ceea ce priveşte drepturile salariale ale angajaţilor care ar fi afectate de executarea sumelor din dispoziţia obligatorie, recurentul invocă dispoziţiile art. 203, alin. (4) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, potrivit cărora: "Sumele existente în cont la data şi ora comunicării adresei de suspendare a executării silite rămân indisponibilizate, debitorul putând dispune de acestea numai pentru efectuarea de plăţi în scopul:

a) achitării obligaţiilor administrate de organele fiscale competente de care depinde menţinerea valabilităţii eşalonării la plată;

b) achitării drepturilor salariale."

Or, asa cum rezulta din prevederile legale de mai sus, drepturile salariale fac excepţie de la executarea silită, debitorul având posibilitatea de a achita aceste drepturi indiferent daca este pornită executarea silita asupra sa.

Mai susţine recurentul că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, iar îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminenta presupune administrarea de dovezi care sa probeze iminenta producerii pagubei invocate.

Astfel, contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurentul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava solicită a se constata că, în speţă, în ceea ce priveşte paguba iminentă, nici aceasta condiţie nu este îndeplinită.

Faţă de aceste considerente solicită admiterea recursului formulat, casarea încheierii şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

La rândul său, recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat desfiinţarea încheierii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor sale a susţinut în esenţă recurenta că instanţa a reţinut în mod eronat că în cauză este dată condiţia cazului bine justificat pentru motivul că reclamanta a învederat dispoziţiile art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 care stipulează că, cupoanele talon, respectiv cupoanele anexa se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Şi celelelate motive indicate de instanţa de fond cu privire la cazul bine justificat şi paguba iminentă, în motivarea încheierii sunt neîntemeiate, fiind doar simple supoziţii.

Cu privire la cazul bine justificat, reclamanta nu a dovedit această primă condiţie de suspendare, nerezultând împrejurări care sa creeze o îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Cuantumul obligaţiilor de plata de 10.913.585 RON reprezentând obligaţii de plată suplimentare stabilite de către organele de control, nu constituie un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare în condiţiile Legii nr. 554/2004.

In speţă nu sunt realizate condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Invocă statuările Curţii Constituţionale din cuprinsul Deciziei nr. 257/14.03.2006, în sensul că suspendarea actelor administrative reprezintă totodată o situaţie de excepţie, întrucât acestea se bucura de prezumţia de legalitate".

In speţă, reclamanta nu a adus elemente prin care sa probeze una din condiţiile ce se cer a fi indeplinite cumulativ. Dimpotrivă, motivele invocate de reclamanta nu aduc critici actului administrativ a cărei suspendare o solicita si nu aduce probe care sa duca la o îndoială puternică a legalităţii acestuia.

Reclamanta nu a dovedit condiţia producerii unei pagube iminente şi ireversibile, în condiţiile în care obligaţiile înscrise în dispoziţia obligatorie nr. x/24.12.2021 au fost stabilite în baza prevederilor legale in vigoare.

În cauză, atât Dispoziţia obligatorie nr. x/24.12.2021 cât şi Decizia nr. 12/P/16.03.2022 se bucură de prezumţia de legalitate, fiind motivată în fapt si in drept, astfel ca nu exista indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, iar prin motivele invocate reclamanta nu a adus argumente si probe care sa duca la o îndoială puternică a legalităţii actului administrativ emis de organele fiscale.

Respectarea principiului proportionalăţii în aceasta materie şi punerea în balanţă, pe de o parte a interesului statului care executa un act ce se bucura de prezumţia de legalitate fără a fi afectat de vădite neregulăritati şi pe de altă parte a interesului particularului care nu se prevalează de apărări de natura a crea o îndoială serioasă în privinţa Legalităţii acestuia, duce la concluzia ca nu există temei pentru acordarea suspendării executării.

Stabilirea obligaţiilor de plată de către organele de control prin Dispoziţia obligatorie nr. x/24.12.2021 nu constituie un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare în condiţiile art. 14 si art. 15 din Legea 554/2004.

Cu privire la cazul bine justificat, susţine recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani că nici această condiţie nu este dovedită de reclamanta, din motivarea cererii de suspendare, neputând fi reţinute dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Consideră ca reclamanta deşi susţine ca exista motive pentru acordarea suspendării executării actului administrativ, nu a făcut dovada că aceasta condiţie este îndeplinită.

Invocă faptul că până la anularea de către o instanţa judecătoreasca, actul administrativ se bucura de prezumţia de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la prejudecarea fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, atât Dispoziţia obligatorie nr. x/24.12.2021 cât şi Decizia nr. 12/P/16.03.2022 a căror suspendare se solicita sunt întemeiate în fapt şi în drept.

Reţinerea instanţe de fond, în sensul că, în cauză este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente având în vedere suma substanţială imputată reclamantei de 10.913.585 RON, ce ar conduce la perturbarea previzibilă şi gravă a serviciului public de transport, la blocarea activităţii prin imposibilitatea plăţii salariilor şi posibila intrare in faliment, este neîntemeiată.

Consideră că nu exista motive suficiente pentru admiterea cererii de suspendare în temeiul Legii contenciosului administrativ, aceasta cu atât mai mult cu cât, la stabilirea obligaţiilor de plată s-au avut în vedere prevederilor legale in vigoare, prevederi pe care reclamanta le-a încălcat.

Astfel, a susţinut recurenta că, în mod nelegal şi netemeinic instanţa a reţinut ca sunt îndeplinite condiţiile de suspendare prevăzute de art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care solicită admiterea recursului aşa cum a fost formulat, desfiinţarea sentinţei recurate şi respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca fiind nelegală şi netemeinică.

Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare la recursul promovat de recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esenţă că, dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au fost interpretate şi aplicate în mod corect de prima instanţă.

Se arată că îndeplinirea cazului bine justificat a rezultat din faptul că organele de inspecţie economico-financiară din cadrul Ministerului Finanţelor şi direcţiilor regionale a finanţelor publice nu au competenţa de a verifica activitatea reclamantei întrucât aceasta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unei activităţi precum şi din încălcarea de către organul de control a dispoziţiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

Şi condiţia pagubei iminente a fost îndeplinită atâta vreme cât punerea în executare a actelor administrative financiare contestate este de natură a declanşa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat şi continuă cu retragerea licenţelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii intimatei şi indisponibilizarea unui număr de 30 de angajaţi.

Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea intimatei -reclamante A. S.R.L. le-a fost comunicată celor doi recurenţi în termenul legal, aceştia nu au combătut apărările intimatei-reclamante în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711alin. (4) incidente şi în cazul recursului conform art. 490 alin. (2) şi art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluţionare a recursurilor

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 13.12.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata celor două recursuri la data de 28.03.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursurilor ce fac obiectul judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din întâmpinare, şi de dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, urmând a fi respinse, ca atare, pentru considerentele în continuare arătate:

Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte este învestită cu controlul de legalitate asupra încheierii prin care prima instanţă s-a pronunţat cu privire la cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. şi întemeiată pe dispoziţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de DGRFP Iaşi, dispoziţie prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de restituire a sumei de 10.913.585 RON, din care 7.596.055 RON reprezintă debit principal, iar suma de 3.317.530 reprezintă accesorii (dobânzi şi penalităţi).

Instanţa de fond a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. şi în consecinţă a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 4868/24.12.2021 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, până la soluţionarea definitivă a cauzei, reţinând că, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar constată că soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară, motiv pentru care o va menţine.

Aminteşte instanţa de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot in practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Trecând la analizarea celor două recursuri, cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi recurentul - pârât Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu doar cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, în conţinutul cererii sale nefiind identificate argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive străine sau contradictorii în cuprinsul încheierii. Or, în condiţiile în care acest recurent - pârât a invocat doar în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziţii, instanţa de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a încheierii recurate din această perspectivă, nemulţumirea părţii cu privire la soluţia adoptată de prima instanţă şi simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect.

Drept urmare, întrucât argumentaţia cererii de recurs formulate de pârâtul Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava se subsumează doar greşitei aplicări sau interpretări a dispoziţiilor legale incidente, urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Deopotrivă, dat fiind faptul că, prin cererile de recurs ambii pârâţi au susţinut nelegalitatea încheierii recurate din perspectiva neîndeplinirii condiţiilor de suspendare prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, fiind invocate, în esenţă, motive de casare similare, acestea urmează a fi analizate prin considerente comune.

Analizând, aşadar, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constată Înalta Curte că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cadrul acestui motiv de recurs ambele autorităţi pârâte au susţinut în esenţă neîndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea unui act administrativ, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Aceste critici nu pot fi reţinute de către instanţa de control judiciar, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În raport de această dispoziţie legală, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În susţinerea îndeplinirii cazului bine justificat, intimata reclamantă a invocat, pe de o parte, lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul, întrucât nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi", aşa cum prevede art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 (beneficiarii fiind persoanele fizice care călătoresc), astfel încât nu ar face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice-financiare, iar, pe de altă parte, încălcarea de către organul de control a dispoziţiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

În raport de aceste argumente, se constată că judecătorul de primă jurisdicţie a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, situaţiile invocate de intimata reclamantă fiind de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Astfel, lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Decizia obligatorie nr. ISR-AIF-4868/24.12.2021 emisă de Ministerul Finanţelor - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" şi, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice financiare, reprezintă o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalităţii actului administrativ, în condiţiile în care există un dubiu privind competenţa recurentei pârâte în efectuarea inspecţiei, la modul la care a fost aceasta efectuată şi cu consecinţele materializate în Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 4868/24.12.2021.

Totodată, observând conţinutul dispoziţiilor art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimaţiei de călătorie şi pe baza lor se va recupera diferenţa de 50 % din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se constată că şi acestea dau naştere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ, în condiţiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2019, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021.

Dispoziţiile art. 28 din Norma metodologică aprobată prin Ordinul nr. 2403/2405 care statuează că termenul de arhivare este de 1 an, reprezintă reglementarea specială, care reglementează exclusiv regimul juridic al cupoanelor talon, în raport cu dispoziţiile OMFP nr. 2643/2015 privind documentele financiar-contabile, care reprezintă reglementarea generală a tuturor documentelor financiar-contabile, şi, prin urmare, derogă de la dispoziţiile legii generale, aspect statuat chiar de art. 6 din Ordinul MFP nr. 2643/2015 potrivit căruia, agenţii economici "care desfăşoară activităţi specifice anumitor domenii de activitate pentru care legislaţia aplicabilă prevede folosirea si a altor documente, aplică în mod corespunzător şi reglementările specifice".

Prin urmare, susţinerile recurentului - pârât Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava din cadrul recursului nu pot fi reţinute, obligaţia legală de a arhiva documentele pentru o anumită perioadă de timp referindu-se la perioada în care respectivele documente trebuie păstrate, şi nu la intervalul în care trebuie efectuată operaţiunea de arhivare (şnuruire, clasare, legare, etc).

Fără a prejudeca fondul cauzei, Înalta Curte, răspunzând criticilor formulate de recurentul - pârât Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava, constată că, în cazul regimului juridic al reducerilor acordate pensionarilor pentru transportul intern există o reglementare specifică, Legea nr. 147/2000, reglementare ce prevede şi termenul de păstrare al cupoanelor talon, respectiv a cupoanelor anexă, această reglementare fiind cea aplicabil în speţă, iar nu termenul general de 10 ani reglementat la art. 25 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, invocat de recurent.

Înalta Curtea califică drept eronată susţinerea recurentului conform căreia termenul de "un an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria" se referă la operaţiunile de grupare în dosare, numerotare şi şnuruire, grupare cronologică, sistematică şi aranjare după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor, neputând reţine că legiuitorul a dorit să instituie prin art. 28 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000, un termen de un an calendaristic, care urmează anului în care s-a efectuat călătoria, doar pentru a arhiva, în sensul de a ordona documentele în dosare, intenţia acestuia fiind aceea de a reglementa obligaţia operatorului economic de a păstra cupoanele talon şi cupoanele anexă pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a rezultat în urma analizei sumare a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul cauzei.

În mod corect a reţinut prima instanţă că este dovedit cazul bine justificat întrucât, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ financiar contestat reiese cu uşurinţă din împrejurarea că este negat în integralitate dreptul societăţii reclamante de a beneficia de decontarea transportului de pensionari efectuat, în condiţiile în care concluziile organului de control se întemeiază doar pe aspectul nepăstrării cupoanelor-talon. Or, având în vedere că acest control a vizat activitatea efectuată de societate în anii 2015-2019 şi că s-a efectuat după o perioadă destul de mare de timp (în anii 2020-2021), în mod just s-a apreciat că planează o îndoială în privinţa analizei termenului de păstrare, respectiv de arhivare a documentelor justificative reprezentate de cupoanele-talon pentru pensionari.

Cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanţă, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării, prin raportare şi la celalalte înscrisuri depuse la dosar şi fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului, criticile recurenţilor ce vizează neîndeplinirea condiţiei privind cazul bine justificat neputând conduce la o altă concluzie.

Totodată, Înalta Curte constată că prin sentinţa nr. 2 din 18.01.2023 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022 (astfel cum rezultă din extrasul Ecris ataşat la dosarul instanţei de recurs), a fost admisă în parte cererea având ca obiect "anulare act administrativ", formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, şi Ministerul Finanţelor, şi anulată în parte Dispoziţia obligatorie nr. ISR-AIF-4868/24.12.2021 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Decizia nr. 12/P din 16.03.2022 emisă de Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor, cu privire la obligaţia de restituire a sumei de 7.580.347 RON, precum şi accesoriile aferente, constând în dobânzi şi penalităţi.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâtă), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale recurenţilor-pârâţi cu privire la nedovedirea acestei condiţii.

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacate, criticile recurenţilor fiind nefondate.

Nici criticile ce vizează neîndeplinirea condiţiei privind paguba iminentă nu pot fi reţinute.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Raportat la argumentele intimatei-reclamante şi înscrisurile depuse de acesta referitoare la activitatea pe care o desfăşoară, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, apreciază întrunită în cauză şi condiţia pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor şi previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar şi din prisma perturbării previzibilă gravă a funcţionării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport judeţean şi interjudeţean.

Astfel, în prezenţa actului executoriu în litigiu, intimata-reclamantă este expusă imposibilităţii de a mai efectua cursele regulate de transport persoane ceea ce va determina retragerea licenţelor de transport, la imposibilitatea participării la licitaţiile organizate pentru serviciul de transport, şi, implicit, la încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii intimatei şi indisponibilizarea unui număr de 30 de angajaţi.

În raport de sumele de urmează a fi executate, sume ce au un cuantum ridicat, ideea ce se desprinde este că executarea lor înainte de cenzurarea actelor de către instanţă este de natură să cauzeze pagube grave intimatei -reclamante, de natură a avea repercusiuni şi asupra terţilor.

Potrivit principiului proporţionalităţii, consacrat de art. 5 din TCE, ca principiu general al dreptului comunitar, instanţa este datoare să analizeze dacă interesul reclamantului de a fi amânată executarea actului de impunere până la pronunţarea instanţei de fond este mai puternic decât interesul statului de a executa actul la scadenţă, chiar înainte ca instanţele să se pronunţe asupra legalităţii sale.

Contrar celor susţinute de recurenţii - pârâţi, Înalta Curte reţine că executarea patrimoniului intimatei - reclamantei cu o sumă însemnată, precum este cea în cauză, nu poate să nu producă serioase blocaje în activitatea acesteia de natură a avea repercusiuni şi asupra salariaţilor şi furnizorilor de utilităţi ai acesteia.

Prin urmare, interesul intimatei - reclamante de a amâna executarea actului administrativ este mai puternic decât al statului de a executa actul la scadenţă, mai ales că nu se pune problema imposibilităţii statului de a recupera debitul, dat fiind solvabilitatea societăţii.

Aşadar, raportat la argumentele intimatei-reclamante şi înscrisurile depuse de aceasta referitoare la activitatea pe care o desfăşoară, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut ca fiind întrunită în cauză şi condiţia pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor şi previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar şi din prisma perturbării previzibile grave a funcţionării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport judeţean şi interjudeţean.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 15 alin. (3) raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, ca nefondate, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani împotriva încheierii nr. 10 din data de 21 septembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.