Administrative Act Classification: Exclusion of Preparatory Approval Reports from Judicial Suspension Proceedings

Şedinţa publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată sub nr. x/2022 la data de 23.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. prin reprezentant legal B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul art. 14 din legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Referatului de aprobare nr. x/04.05.2022, întocmit de Direcţia Managementul Resurselor Cinegetice din cadrul Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor, aprobat de ministrul secretar de stat C. si de ministrul D., până la data pronunţării instanţei de fond.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 68 pronunţată în data de 09 august 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. prin reprezentant legal B., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond a exercitat calea de atac a recursului, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., reclamanta A. prin reprezentant legal B. şi, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1 şi pct. 8 C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. a susţinut recurenta că sentinţa atacată a fost pronunţată de o instanţă care nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale.

Astfel, arată că, potrivit sentinţei civile recurate, cauza a fost soluţionata la data de 09.08.2022, de către completul C2 FV, alcătuit din magistratul judecător E., însă, la data de 09.08.2022 dna judecător E. nu avea dreptul să soluţioneze dosare în cadrul Curţii de Apel Suceava întrucât era judecător la Tribunalul Suceava.

Potrivit Hotărârii nr. 385 din 24.02.2022, a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, publicata la data de 27.07.2022(Anexa 1), doamna judecător E. este judecător la Tribunalul Suceava, iniţial in cadrul secţiei civile, iar începând cu anul 2014 si pana la data de 07.11.2021 a activat la secţia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Suceava, fiind delegată la Curtea de Apel Suceava din data de 01.01.2022 prin Decizia preşedintelui Curţii de Apel Suceava nr. 312/17.11.2021.

Potrivit "Situatiei delegărilor/detaşărilor dispuse de Preşedintele Curţii de Apel Suceava pentru judecătorii de la instanţa din raza de activitate a acestei curţi", afisata pe site-ul Curţii de Apel Suceava(Anexa 2), dna judecător E. a fost delegata la Curtea de Apel Suceava prin Decizia Preşedintelui Curţii nr. 312/17.11.2021 pentru perioada 01.02.2022-30.06.2022.

Invocând dispoziţiile art. 57 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor si procurorilor, republicată şi art. 10 lit. a) din Metodologia privind detaşarea si delegarea judecătorilor, aprobată prin Hotărârea CSM 1350/17.09.2018 şi având în vedere că în privinţa doamnei judecător E., prin Hotărârea nr. 385/24.02.2022, Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători i-a respins cererea de transfer de la Tribunalul Suceava la Curtea de Apel Suceava iar potrivit situaţiei delegărilor afişate pe site-ul Curţii de Apel Suceava, delegarea doamnei judecător nu a fost prelungita după 30.06.2022, susţine recurenta că, fără niciun dubiu, doamna judecător nu putea sa judece cauza sa la data de 09.08.2022, ceea ce demonstrează ca instanţa care a pronunţat hotărârea recurată nu a fost alcătuita potrivit dispoziţiilor legale. Ori, nerespectarea dispoziţiilor privind alcătuirea instanţei atrage casarea hotărârii pronunţate.

In concluzie, apreciază că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 488 alin(l) pct. l C. proc. civ. si, în consecinţă, solicită casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei la rejudecare.

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţine recurenta că sentinţa civilă recurată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin(l) lit. c) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, art. 8 alin(l) lit. a) din Legea nr. 407/2006, a vânătorii si a protecţiei fondului cinegetic, art. 12 si art. 13 din Regulamentul privind atribuirea in gestiune a faunei cinegetice, aprobat prin Ordinul nr. 2020 al Ministerului Mediului, Apelor si Pădurilor.

În mod nelegal, instanţa de fond a realizat o interpretare greşita a actului juridic dedus judecaţii, prin faptul că a schimbat atât natura, cât şi înţelesul acestui act.

Redând conţinutul normelor legale anterior invocate, a susţinut recurenta că, din conţinutul concret al Referatului nr. x/04.05.2022 rezultă că acesta reprezintă un veritabil act administrativ individual, în senul art. 2 alin(l) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care produce efecte juridice de sine stătătoare în raporturile juridice dintre asociaţie şi intimatul parat, in calitate de autoritate publica emitenta a actului, fiind emis in executarea art. 8 alin(l) lit. a) din Legea nr. 407/2006, iar nu un act premergator(preparator), o propunere, cum în mod eronat a stabilit instanţa de fond. Referatul înscrie o manifestare de voinţă a autorităţii publice, este susceptibil de executare, act prin care se stabileşte sa situaţia juridică individuală, respectiv i se înlatură drepturile rezultate din calitatea de gestionar consacrat în privinţa fondului nr. 20 Dragomiresti, judeţul Vaslui prin respingerea cererii de atribuire directă în gestiune, continuarea atribuirii prin licitaţie publică şi atribuirea în gestiune temporară a faunei cinegetice de pe suprafaţa fondului in favoarea RNP Romsilva ceea ce înseamnă încetarea contractului de gestionare a faunei cinegetice încheiat cu intimatul parat. Referatul nr. x/04.05.2022 este un act emis ulterior Hotărârii comisiei de atribuire, care consfinţeşte rezultatele finale ale atribuirii directe după definitivarea Hotărârii comisiei de atribuire si care finalizează rezultatele cererii formulate de subscrisa, în calitate de gestionar consacrat, pentru atribuirea în gestiune directă a fondului cinegetic.

In consecinţă, susţine recurenta că Referatul nr. x/04.05.2022 poate face obiectul controlului administrativ, pe cale separată.

Prin modul în care a fost soluţionată cauza rezultă fără niciun dubiu încălcarea de către prima instanţa a principiilor de drept procesual civil prevăzute la art. 7, art. 8, art. 22 C. proc. civ. şi în mod deosebit a dreptului său privind accesul liber la justiţie.

In concluzie solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta A. a formulat întâmpinare intimatul - pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi, pe cale de consecinţă, menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală.

Răspunsul la întâmpinare

Împotriva apărărilor din cadrul întâmpinării depuse de intimatul-pârât, recurenta - reclamantă a formulat Răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 07.10.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28 martie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, luând act de concluziile orale formulate de intimatul -pârât pe fondul recursului, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise şi a reţinut dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările din cuprinsul întâmpinării şi cu normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul promovat de recurenta -reclamantă A. este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele în continuare arătate:

În ceea ce priveşte primul motiv de nelegalitate invocat de recurenta -reclamantă şi întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ce reglementează situaţia " 1.când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale", Înalta Curte constată că, în susţinerea acestuia recurenta a arătat în esenţă că, dat fiind faptul că doamnei judecător E. i-a încetat delegarea la Curtea de Apel Suceava la data de 30.06.2022, iar prin Hotărârea nr. 385/24.02.2022 Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători a respins cererea de transfer a doamnei judecător de la Tribunalul Suceava la Curtea de Apel Suceava, doamna judecător nu putea judeca această pricină la data de 09.08.2022, astfel că instanţa care a pronunţat hotărârea recurată nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale.

Acest motiv de nelegalitate nu poate fi reţinut în cauză, în considerarea faptului că, astfel cum rezultă din conţinutul relaţiilor şi al înscrisurilor furnizate de Curtea de Apel Suceava, la solicitarea Înaltei Curţi (dosarul de recurs), doamna E. îşi desfăşoară activitatea ca judecător la secţia de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Suceava, începând cu data de 15 aprilie 2022, urmare admiterii cererii de transfer de la Tribunalul Suceava la Curtea de Apel Suceava dispuse prin Hotărârea CSM, secţia pentru Judecători nr. 1167 din data de 14 aprilie 2022, doamna judecător făcând parte din compunerea completului de judecată " C2F", respectiv " C2 F-V", la termenul de judecată din data de 09 august 2022 (complet ce a judecat în perioada vacanţei judecătoreşti), conform Hotărârilor nr. 33 din data de 16 decembrie 2021 şi nr. 20 din data de 10 iunie 2022 emise de Colegiul de Conducere al Curţii de Apel Suceava, ataşate la filele x, respectiv 80-81 din dosarul de recurs, obiectul dosarului fiind unul ce a impus soluţionarea de urgenţă şi cu precădere, cu fixarea termenului chiar în perioada vacanţei judecătoreşti.

Astfel cum rezultă din fişa dosarului de fond, ataşată la dosarul de faţă a fost repartizat aleatoriu la data înregistrării sale, respectiv la data de 24.05.2022, pe rolul Completului de judecată " C6F", însă, urmare a dispoziţiilor date prin articolul 5.2 teza a II-a din Hotărârea Colegiului de Conducere a Curţii de Apel Suceava nr. 20 din data de 10 iunie 2022 (dosarul de recurs), dosarul a primit ca prim termen de judecată 09 august 2022, fiind din nou repartizat aleatoriu de către Compartimentul auxiliar al Curţii de Apel pe rolul completului de judecată C2FV, acesta fiind unul din "cele trei completului de fonduri de vacanţă", astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosarul de fond şi 81 din dosarul de recurs, complet din compunerea căruia a făcut parte chiar doamna judecător ce a pronunţat hotărârea recurată, respectiv doamna judecător E., astfel cum s-a stabilit prin Hotărârea nr. 20 din data de 10 iunie 2022 (dosarul de recurs), menţionată şi anterior.

Or, faţă de aceste considerente, Înalta Curte, reţinând că doamna judecător ce a pronunţat hotărârea recurată a fost legal învestită, instanţa fiind, aşadar, alcătuită potrivit dispoziţiilor legale, respinge motivul de nelegalitate invocat de recurenta - reclamantă şi întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ca nefondat.

Nici cel de-al doilea motiv de casare întemeiat de recurentă pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi primit de instanţa de control judiciar.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată astfel că, prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2022 la data de 23.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. prin reprezentant legal B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a solicitat suspendarea executării Referatului de aprobare nr. x/04.05.2022, întocmit de Direcţia Managementul Resurselor Cinegetice din cadrul Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor, aprobat de ministrul secretar de stat C. si de ministrul D., până la data pronunţării instanţei de fond.

Curtea de Apel Suceava a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare formulată de reclamantă, reţinând în esenţă că Referatul de aprobare ce face obiectul judecăţii nu prezintă caracterul unui act administrativ unilateral susceptibil a fi supus suspendării executării efectelor sale pe calea cererii specifice în contenciosul administrativ configurată de prevederile art. 14-15 din Lege, neîncadrându-se în tipologia actelor vizate.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecăţii.

Făcând propria analiză a actului ce face obiectul cererii de suspendare, constată Înalta Curte că, prin Referatul de aprobare nr. x/04.05.2022 întocmit în cadrul Direcţiei Managementul Resurselor Cinegetice, emitentul solicită administratorului (autoritatea publică centrală care răspunde de vânătoare):

"1. aprobarea respingerii solicitării A. de atribuire în gestiune a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 20 Dragomireşti, jud. Vaslui, aşa cum a fost consemnat în PV nr. x/06.01.2022 al Comisiei de atribuire;

2. afişarea pe site-ul MMAP şi transmiterea rezultatelor consemnate în referat către garda forestieră competentă;

3.continuarea procesului de atribuire în temeiul art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi al art. 8 din Regulament, pentru fondul cinegetic nr. 20 Dragomireşti;

4.atribuirea în gestiunea temporară a RNP Romsilva a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 20 Dragomireşti, până la atribuirea în gestiune, conform prevederilor legale."

Astfel, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond şi contrar susţinerilor recurentei, constată că, raportat la dispoziţiile art. 12-14 din Regulamentul privind atribuirea în gestiune a faunei cinegetice aprobat prin Ordinul MMAP nr. 2020/2016, actul care produce efecte juridice, supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi care poate face obiectul acţiunii judiciare în contenciosul administrativ şi, pe cale de consecinţă, obiectul cererii de suspendare, îl reprezintă hotărârea comisiei de atribuire/licitaţie şi nu Referatul de aprobare ce face obiectul prezentei cereri de suspendare, în condiţiile în care acesta nu stabileşte situaţia juridică individuală a reclamantei şi nu produce efecte juridice per se, neavând ataşat atributul executorialităţii, fiind un act premergător, preparatoriu actului producător de efecte juridice reprezentat de hotărârea comisiei de atribuire/licitaţie.

Chiar dacă emană de la o autoritate publică, având caracter unilateral şi individual, scopul emiterii acestuia nu constă în producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, acesta înscriind doar o propunere premergătoare formării voinţei autorităţii, circumscriindu-se sferei actelor preparatorii (premergătoare).

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".

Astfel, pentru ca un act să fie considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

De reţinut că nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Deşi este adevărat că Referatul de aprobare ce face obiectul judecăţii este emis în cadrul unei autorităţi ce deţine prerogativa regimului de putere publică, acesta având un caracter unilateral şi individual, nu întruneşte, totuşi, caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum acestea rezultă din definiţia legală conţinută în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce efecte juridice prin el însăşi, scopul său neconstituindu-l organizarea executării sau executarea în concret a legii, fiind doar un act premergător, preparatoriu emiterii actului administrativ reprezentat de hotărârea comisiei de atribuire.

Prin urmare, raportat la conţinutul Referatului de aprobare, ce conţine doar o propunere, în acord cu instanţa de fond şi instanţa de control judiciar constată că acesta nu reprezintă un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă doar un act premergător, înscriind o propunere premergătoare formării voinţei autorităţii, circumscriindu-se sferei actelor preparatorii (premergătoare), acesta neproducând efecte juridice per se şi neavând ataşat atributul executorialităţii.

Astfel, atât timp cât acest Referat conţine doar o propunere, fiind doar un act premergător, nu poate fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ, neputând face, aşadar, nici obiectul cererii de suspendare.

Având în vedere că actul emis de Direcţia Managementul Resurselor Cinegetice din cadrul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor nu a avut ca efect naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, acesta înscriind doar o propunere, Înalta Curte constată că instanţa de fond, făcând o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în mod legal a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare formulată de recurenta- reclamantă.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurenta-reclamantă în cadrul acestui motiv de nelegalitate nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reţinut, a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 68 din 9 august 2022 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.