Territorial jurisdiction in administrative litigation: Public institutions must sue at the defendant's domicile, not their own

Şedinţa publică din data de 23 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii.

Prin cererea înregistrată la data de 20 iulie 2018, sub nr. x/2022 pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia civilă, reclamantul UAT Oras Bolintin Vale prin Primar a solicitat. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii, Lucrarilor Publice si Administratiei anularea deciziei privind soluţionarea contestaţiei şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor inregistrat sub nr. x/30.06.2022 si a notei de neconformitate nr. x/09.05.2022.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 454/2022/CAF pronunţată în data de 1 noiembrie 2022, Tribunalul Giurgiu, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de judecată a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea soluţiei, a reţinut că potrivit prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În cauză, tribunalul a constatat că sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ enunţate mai sus, întrucât reclamanta este o instituţie publică, iar pârâtul îşi are sediul în municipiul Bucureşti.

Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 21/2023 pronunţată la 10 ianuarie 2023, a admis excepţia de necompetenţă teritoriale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul UAT Oras Bolintin Vale prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltarii, Lucrarilor Publice si Administratiei, în favoarea Tribunalului Giurgiu, a constat că hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa în drept să hotărască asupra conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, judecătorul cauzei a precizat că, sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În lumina celor mai sus expuse, Tribunalul Bucureşti s-a declarat necompetent să soluţioneze cauza de contencios administrativ deschisă în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de beneficiarul persoană juridică de drept public, nemulţumit de actul autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, competenţa teritorială aparţinând instanţei de la sediul beneficiarului reclamant în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu trimitere la art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, aplicabil în temeiul art. 5 alin. (3) din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

Obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Bolintin Vale vizează Decizia privind soluţionarea contestaţiei şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor înregistrat sub nr. x/30.06.2022 şi a notei de neconformitate nr. x/09.05.2022.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă de faţă vizează norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei.

Tribunalul Giurgiu, prima instanţă sesizată, a reţinut că în cauză se contestă acte administrative emise în cadrul unei finanţări nerambursabilă din partea Uniunii Europene, iar reclamanta se încadrează în teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aspecte în raport de care instanţa competentă teritorial să soluţioneze contestaţia reclamantei este Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În schimb, Tribunalul Bucureşti a reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, în timp ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În fine, Tribunalul Bucureşti a apreciat că prin susţinerea tezei contrare celei desprinse din raţionamentul expus se ajunge în situaţia în care se creează în privinţa sa, pe cale jurisprudenţială, o competenţă specială în domeniul contestării neregulilor reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, contrar voinţei legiuitorului.

Aşadar, instanţele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce priveşte consecinţele pe care le atrage calitatea reclamantului instituţie publică de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunţat rezultă că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamanta din cauză are calitatea de instituţie publică, aceasta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea în care reclamantul acţionează - aceea de emitent ori destinatar al unui act administrativ, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noţiunea de "instituţii publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora".

Pornind de la această definiţie, căreia i se circumscrie reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Bolintin Vale în calitate de instituţie publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului.

Cum legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în funcţie de calitatea în care reclamantul acţionează, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea nu disting în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competenţă cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, deşi în cauza pendinte reclamanta acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa, în ipoteza în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speţă, instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenţei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuţii corecte şi clare a cauzelor între instanţe de pe acelaşi palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiaşi cereri la mai multe instanţe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanţi care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluţii diferite; precum şi o reducere a cheltuielilor procedurale.

Aşadar, aplicarea în speţă a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, deoarece priveşte situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în speţă competenţa teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituţie publică.

În acest context, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Bolintin Vale şi a locului situării sediului pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management POR (AM POR), Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Câtă vreme reclamanta este o instituţie publică, în accepţiunea normelor legale anterior evocate, iar calitatea acesteia criteriul în temeiul căruia se stabileşte instanţa competentă sub aspect teritorial, conform prevederilor Legii nr. 554/2004 la care face trimitere în mod expres art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu se poate considera că se creează Tribunalului Bucureşti, pe cale jurisprudenţială, o competenţă specială în acest domeniu, contrar voinţei legiuitorului.

Faţă de toate considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

În materia contestaţiei la executare, se reţine că, potrivit art. 400 alin. (1) C. proc. civ., contestaţia la executare se introduce la instanţa de executare, aceasta din urmă fiind definită prin dispoziţiile art. 373 alin. (2) din acelaşi cod, ca fiind judecătoria în circumscripţia căreia se va face executarea.

Din dispoziţiile art. 452 şi urm. C. proc. civ., rezultă că, pentru ipoteza executării silite prin poprire, instanţa de executare este judecătoria în circumscripţia căreia se află sediul sau domiciliul terţului poprit, căruia i se comunică adresa de înfiinţare a popririi conţinând interdicţia de a plăti debitorului sumele de bani sau bunurile mobile incorporale ce i se datorează ori pe care i le va datora, declarându-se poprite în măsura necesară pentru realizarea obligaţiei ce se execută silit.

Potrivit art. 453 din acelaşi cod, poprirea se înfiinţează la cererea creditorului, de executorul judecătoresc de la domiciliul sau sediul debitorului ori de la domiciliul sau sediul terţului poprit.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Bolintin Vale, prin primar, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Autoritatea de Management POR (AM POR), în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 martie 2023.