Suspension of Ministerial Order restricting doctorate allowance for teachers who obtained Grade I title via prior equivalence

Şedinţa publică din data de 23 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 25 ianuarie 2022 sub nr. dosar. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu Ministerul Educaţiei, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, au solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 34 pronunţată la 17 februarie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi a dispus suspendarea art. 2 alin. (1) din OME nr. 3993/2021 până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 34 pronunţate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinică.

După expunerea istoricului speţei, recurentul-pârât arată că elaborarea ordinului supus cererii de suspendare a reprezentat răspunsul instituţional al Ministerului Educaţiei în scopul respectării dispoziţiilor din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021.

Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. În paragraful 16 din această decizie, Curtea Constituţională a reţinut că indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparţine sferei drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opţiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabileşte condiţiile de acordare a indemnizaţiei pentru titlul ştiinţific de doctor, iar atunci când aceleaşi temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.

Mai mult, potrivit considerentelor reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa de trimitere cât şi ICCJ au stabilit în mod unitar că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi băneşti în considerarea titlului respectiv. Cu certitudine, actul contestat se bucură de tripla prezumţie, necesară şi suficientă pentru a pronunţa respingerea cererii de suspendare: prezumţia de legalitate (emiterea acrului în virtutea prerogativelor acordate prin art. 13 alin. (3) din Hotărâre nr. 369/2021 din 29 martie 2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei, cu modificările ulterioare), prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se arată că emană) şi prezumţia de veridicitate (decizia exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent).

Principiul legalităţii actelor administrative presupune însă atât ca autorităţile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

În considerarea celor două principii incidente în materie - al legalităţii actului şi al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării constituie însă o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.

În prezenta speţă, apreciază că instanţa de fond a interpretat greşit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiţii statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, având în vedere că nu se află în faţa unui act administrativ cu caracter individual, ci în faţa unui act administrativ cu caracter normativ ce vizează o anumită situaţie şi anume a cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic I prin echivalarea cu titlul ştiinţific de doctor, anterior datei de 01.07.2017.

Prevederile art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care deţineau titlul ştiinţific de doctor la data intrării în vigoare a acestei legi, indemnizaţia lunară pentru titlul ştiinţific de doctor urmând a fi acordată în măsura în care sunt întrunite condiţiile de la art. 14 din acelaşi act normativ.

Or, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 impune cadrelor didactice condiţia suplimentară de a nu fi solicitat şi obţinut gradul didactic I prin echivalarea cu titlul ştiinţific de doctor. Aceasta deoarece obţinerea gradului didactic în această modalitate reprezintă în sine un beneficiu acordat cadrelor didactice respective, condiţiile de acordare a gradului fiind mai puţin restrictive, dar şi pentru că obţinerea gradului didactic I determină avantaje financiare, prin aplicarea unui nivel de salarizare.

Prima instanţă a încălcat prevederile de drept material ale art. 14 din Legea nr. 554/2004, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, art. 39 alin. (5) din Legea nr. 153/2017, ceea ce atrage incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Din cuprinsul acestora rezultă că legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificaţii - încasarea în acelaşi timp a două drepturi salariale, în baza aceluiaşi titlu de doctor - întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu, iar prevederile ordinului a cărui suspendare s-a cerut nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii.

Consideră că motivarea condiţiei cazului bine justificat pe argumentele invocate de reclamant ce "aruncă o îndoială asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat" nu este justificată întrucât ordinul nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, nu retroactivează deoarece se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021, prin urmare, nu se aplică unor situaţii juridice născute înaintea intrării sale în vigoare, iar acesta este emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii.

Astfel, examinând aparenţa de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susţinerile reclamanţilor, solicită să se constate că nu există indicii temeinice de natură sa pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurentul-pârât solicită să se constate că potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea 554/2004 prin pagubă iminentă se înţelege un prejudiciu viitor şi previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, în prezenta speţă, în mod greşit instanţa de fond a constatat că această condiţie este îndeplinită, având în vedere că nu s-a făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea unei componente a salariului lunar.

Deşi este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut reclamantul suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021.

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii privind anularea actului, reţinând în esenţă întrunirea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ şi anume, faptul că asupra actului administrativ planează o îndoială evidentă asupra prezumţiei de legalitate a acestuia, precum şi afectarea obligaţiilor familiale de întreţinere prin diminuarea salariului.

Criticile formulate de instituţia pârâtă, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt întemeiate, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare fiind interpretate şi aplicate în mod greşit de către instanţa de fond.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În raport cu această dispoziţie legală, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Cu referire la această condiţie, s-a susţinut prin recurs că ordinul a cărui suspendare s-a solicitat prin acţiunea formulată nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării legii, susţinere pe care Înalta Curte o găseşte întemeiată.

Astfel, prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-a dispus la art. 1 alin. (2) următoarele:

"(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiaşi ordin, s-a dispus că:

"(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021".

Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia:

"(3) Personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I."

În contextul expus, Înalta Curte reţine că, privind comparativ cele două texte legale, la nivel de aparenţă, nu rezultă că ordinul derogă de la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, fiind emis tocmai în baza dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017.

În egală măsură, la nivel de aparenţă, nu se poate reţine nici încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziţii de natură a afecta drepturile salariale ale reclamanţilor care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naştere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a şi fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

Totodată, Înalta Curte reţine că prin decizia nr. 7/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 239 din 09 martie 2021, ICCJ a stabilit următoarele:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 38 alin. (41) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 34 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările şi completările ulterioare, drepturile salariale reglementate de art. 5, respectiv de art. 8 din anexa nr. 1 - Familia ocupaţională de funcţii bugetare "Învăţământ" capitolul I lit. B) din Legea-cadru nr. 153/2017, intră sub incidenţa prevederilor art. 38 alin. (41) din această lege".

Prin urmare, apare evident faptul că menţionarea, în preambulul Ordinului nr. 3993/2021, a deciziei pentru lămurirea unor chestiuni de drept vizează prima categorie de măsuri dispuse de ministrul educaţiei şi anume aplicarea majorărilor/creşterilor salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 şi art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învăţământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 şi nicidecum reglementarea, în concret, a aplicării dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, măsură prevăzută la art. 1 alin. (2) al aceluiaşi ordin.

Înalta Curte constată că instanţa fondului a pornit de la o premisă inexistentă, aceea potrivit căreia emitentul Ordinului nr. 3993/2021 ar fi dispus măsura prevăzută la art. 1 alin. (2) din actul administrativ în discuţie în temeiul unei hotărâri pronunţate în condiţiile art. 519-521 C. proc. civ., fiind evident că această concluzie nu are suport, constatare ce rezultă din examinarea formală a conţinutului actului administrativ precum şi a deciziei nr. 7/2021.

În consecinţă, condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021 nu este îndeplinită în cauză.

Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză nici condiţia pagubei iminente, având în vedere că intimaţii-reclamanţi nu au fost lipsiţi de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a le fi afectată grav situaţia materială. Pe de o parte, intimaţii-reclamanţi nu au făcut dovada, şi nici măcar nu au susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere şi alte consecinţe negative iar, pe altă parte, în cazul în care ordinul în discuţie s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lor ar fi uşor de reparat.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

În fine, instanţa de control judiciar are în vedere şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021, respectiv dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, a fost casată sentinţa atacată şi, în rejudecare, a fost respinsă cererea de suspendare ca neîntemeiată); dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, a fost casată sentinţa atacată şi, în rejudecare, a fost respinsă acţiunea ca neîntemeiată); dosarele nr. x/2021 şi y/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare şi recursul declarat de Sindicat), dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului, a fost casată sentinţa fondului şi respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare şi recursul declarat de Sindicat).

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi rejudecând, va respinge cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 34 pronunţate la 17 februarie 2022 de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând cauza:

Respinge cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 martie 2023.