Validity of ministerial decree mandating online education during state of emergency under pandemic legislation

Şedinţa publică din data de 17 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi funcţionarul B. obligarea autorităţii publice centrale la revocarea integrală a Ordinul ministrului educaţiei şi cercetării nr. 4135/21.04.2020, împreună cu anexa sa din 24.04.2020, precum şi la plata de despăgubiri morale şi cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 231/CA din data de 15 noiembrie 2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., ca nefondate.

Totodată, a respins, ca nefondată, cererea promovată în contencios administrativ de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi B..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 231/CA din data de 15 noiembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material, deoarece Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (în continuare Legea nr. 55/2020) a apărut la data de 15.05.2020, adică la o lună după apariţia Ordinului nr. 4135/2020, astfel că Legea nr. 55/2020 nu poate sta la baza Ordinului, pentru că nu exista la acel moment.

Totodată, a indicat faptul că primează dispoziţiile Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, motiv pentru care se exclude Legea 55/2020 de la aplicarea în această cauză, având în vedere că art. 5 alin. (1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 prevede că în domeniul educaţiei şi al formării profesionale prin sistemul naţional de învăţământ, dispoziţiile acesteia din urmă prevalează oricăror prevederi din alte acte normative. Arată, totodată că, în caz de conflict între acestea se aplică dispoziţiile Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011.

Recurentul-reclamant a criticat în continuare aplicarea dispoziţiilor art. 6 lit. d) şi a) art. 15 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării în ceea ce priveşte respingerea acţiunii de către instanţa de fond. În acest sens, a învederat că ministrul educaţiei nu poate emite decât ordine care respectă şi se încadrează în limitele Legii nr. 1/2011, că prin această hotărâre de guvern nu se menţionează forma on-line de învăţământ sau obligativitatea acesteia şi nici despre situaţia în care un elev refuză să participe la această formă de învăţământ.

A menţionat că restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi nu se poate face decât prin lege, nu prin hotărâre de guvern sau ordin de ministru, iar hotărârea de guvern nu poate fi unicul temei legal pentru emiterea unor ordine ce privesc măsuri de gestionare a situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, ci este necesar ca aceste măsuri să fie reglementate la nivel primar.

Recurentul-reclamant a apreciat că Hotărârea de Guvern nr. 24/2020 nu poate fi suport legislativ pentru Ordinul nr. 4135/2020, Curtea de apel Constanţa interpretând acest lucru în mod greşit. În acelaşi sens, a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 94 din Legea nr. 1/2011 pentru că acestea nu permit Ministerului Educaţiei şi Cercetării să legifereze în afara cadrului acestei legi, prin introducerea unei noi forme de învăţământ.

Mai mult, a arătat că prevederile hotărârii CNSSU nr. 6/2020, ale decretului nr. 195/2020, ale hotărârii Parlamentului României nr. 3/2020 şi ale Decretului nr. 240/2020 se referă strict la starea de urgenţă din perioada 16.03.2020-15.05.2020, perioadă care nu are legătura cu cererea de chemare în judecată.

4. Apărările formulate

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea motivelor de recurs în ipotezele enumerate de art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii ca legală şi temeinică.

În cauză a formulat întâmpinare şi intimata-pârâtă B. prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a sa, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare faţă de apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Educaţiei şi a arătat că orice proces echitabil trebuie să beneficieze de principiul dublului grad de jurisdicţie, fiind absolut necesar ca acest recurs să fie analizat şi din punct de vedere al netemeiniciei hotărârii atacate, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare şi faţă de apărările formulate de intimata-pârâtă B..

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat este nefondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte reţine că reclamantul A. a investit instanţa de contencios cu o cerere în anularea Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării nr. 4135/2020 privind aprobarea Instrucţiunii pentru crearea şi/sau întărirea capacităţii sistemului de învăţământ preuniversitar prin învăţare on-line şi cu o cerere în despăgubiri pentru daune morale în contradictoriu cu Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi cu pârâta B., semnatar al actului menţionat, în calitate de Ministru al Educaţiei şi Cercetării.

În calitate de părinte al celor doi minori şcolari, recurentul-reclamant a invocat prin cererea de chemare în judecată dreptul său de a se preocupa în mod direct de educaţia copiilor săi, potrivit propriilor convingeri şi în raport de însuşirile şi nevoile copiilor, fiind nemulţumit de predarea în sistem on-line, apreciind că aceasta este vătămătoare pentru educaţia copiilor săi, fiind necesară şi plata unor despăgubiri morale într-un cuantum pe care nu l-a precizat, lăsat la aprecierea instanţei.

Motivele de nulitate invocate au fost lipsa unui temei legal pentru emiterea unui asemenea ordin şi necompetenţa Ministerului Educaţiei şi Cercetării, cererea de chemare în judecată fiind respinsă ca nefondată.

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanţei ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin intermediul motivului de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Critica adusă sentinţei civile nr. 231/CA din 15 noiembrie 2021 a Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu privire la acest motiv de casare vizează aspectul că instanţa de fond a conferit o interpretare greşită normelor de drept material prevăzute de Ordinul nr. 4135/2020, Legea nr. 55/2020, art. 6 lit. d) şi art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020, art. 94 alin. (2) lit. c) şi e) din Legea nr. 1/2011 în ceea ce priveşte prevalenţa unor prevederi în raport cu altele, având în vedere că singura lege aplicabilă este Legea nr. 1/2011 şi că prin H.G. nr. 24/2020 nu se menţionează nimic despre forma on-line de învăţământ şi despre obligativitatea acesteia în timpul procesului educaţional.

Astfel, Prin Ordinul ministrului educaţiei şi cercetării nr. 4135/21.04.2020 a fost aprobată Instrucţiunea pentru crearea şi/sau întărirea capacităţii sistemului de învăţământ preuniversitar prin învăţare on-line.

Elaborarea ordinului s-a realizat ca urmare a prevederilor imperative din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritorul României. În acest decret, la articolul 3, sunt prevăzute următoarele:

"(1) Pe durata prevăzută la art. 1, măsurile de primă urgenţă cu aplicabilitate directă sunt stabilite în anexa nr. 1, iar măsurile de primă urgenţă cu aplicabilitate graduală sunt stabilite în anexa nr. 2.

(2) Implementarea măsurilor de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, prevăzute în anexa nr. 1, este în responsabilitatea ministerelor de resort şi a celorlalte organe de specialitate, potrivit domeniilor aflate în competenţa acestora, în măsura în care prin prezentul decret nu se stabileşte altfel."

Totodată, măsurile urgente luate prin acest decret legate de forma on-line de învăţământ sunt stipulate la art. 77 şi art. 78 din Anexa I, Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, Capitolul X, Domeniul educaţie şi cercetare:

"Articolul 77

Pe durata stării de urgenţă, se suspendă toate activităţile didactice ce impun prezenţa fizică a antepreşcolarilor, preşcolarilor, elevilor şi studenţilor în unităţile şi instituţiile de învăţământ.

Articolul 78

Pe durata stării de urgenţă, unităţile de învăţământ preuniversitar organizează, în măsura posibilităţilor, desfăşurarea de activităţi din planurile de învăţământ, în format online. Derularea acestor activităţi, precum şi modul de recuperare a elementelor care nu pot fi parcurse în această perioadă se stabilesc de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării."

Actul a fost emis de organul competent, în limita competenţei sale potrivit art. 94 alin. (2) lit. c) şi e) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 6, lit. d) şi art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării.

De asemenea, emiterea Instrucţiunii aprobate prin Ordinul nr. 4135/24.04.2020 s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

"Art. 77 - Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4). (...)

Art. 42 alin. (4) - La celelalte categorii de acte normative formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis."

Astfel, Ordinul ministrului educaţiei şi cercetării nr. 4135/21.04.2020 a avut ca temei juridic:

· prevederile art. 94 alin. (2) lit. c) şi e) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare;

· prevederile art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă nr. 6/2020;

· prevederile art. 49 din anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României şi ale Hotărârii Parlamentului României nr. 3/2020;

· prevederile Decretului nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe întreg teritoriul României,

· prevederile art. 6 lit. d) şi art. 15 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării.

Atribuţiile Ministerului Educaţiei şi Cercetării sunt prevăzute în articolul 94 alin. (2) lit. c) şi e) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. Acesta prevede că, în domeniul preuniversitar, Ministerului Educaţiei şi Cercetării coordonează şi controlează sistemul naţional de învăţământ; coordonează elaborarea şi aprobă Curriculumul naţional şi sistemul naţional de evaluare, asigură şi supraveghează respectarea acestora.

De asemenea, art. 6 lit. d) şi art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020 menţionează că Ministerul Educaţiei şi Cercetării este autorizat să emită norme şi instrucţiuni obligatorii pentru aplicarea măsurilor dispuse în exercitarea atribuţiilor sale, potrivit legii, iar în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul educaţiei şi cercetării emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii.

Din interpretarea coroborată a acestor norme, Înalta Curte constată că în exercitarea atribuţiilor date de lege în sarcina sa privind coordonarea şi controlul sistemului de învăţământ, precum şi elaborarea sistemului naţional de evaluare, Ministerul Educaţiei şi Cercetării are competenţa de a emite instrucţiuni cu caracter obligatoriu privind desfăşurarea activităţilor specifice atribuţiilor menţionate.

Aşa cum, în mod corect, a apreciat instanţa de fond, ordinul nu instituie desfăşurarea procesului de învăţare on-line, ci doar stabileşte regulile privind desfăşurarea acestui proces, în condiţiile în care se dispune de către autorităţi suspendarea cursurilor în format fizic.

Atât suspendarea cursurilor şcolare cu prezenţa fizică, cât şi posibilitatea desfăşurării activităţilor didactice în mediul on-line sunt prevăzute expres de lege potrivit art. 38 alin. (1) şi art. 39 din Legea nr. 55/2020.

Astfel, art. 38 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevede că:

"Pe durata stării de alertă, activităţile didactice ce impun prezenţa fizică a antepreşcolarilor, preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ se pot suspenda, la propunerea consiliului de administraţie a unităţii de învăţământ preuniversitar, cu avizul inspectoratului şcolar judeţean/Inspectoratului Şcolar al Municipiului Bucureşti şi al direcţiei de sănătate publică judeţene/Direcţiei de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti şi cu aprobarea prin hotărâre a comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă/Comitetului Municipiului Bucureşti pentru Situaţii de Urgenţă, pe baza argumentelor legale privind starea de sănătate."

Art. 39 din Legea nr. 55/2020 prevede următoarele:

"(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi şi până la eliminarea restricţiilor privind adunările publice de către autorităţile de resort, unităţile de învăţământ preuniversitar organizează activităţi din planurile de învăţământ şi în mediul online. (2) În situaţia în care activităţile nu pot fi desfăşurate conform prevederilor alin. (1), pentru a asigura accesul egal la educaţie, inspectoratele şcolare/inspectoratul şcolar al municipiului Bucureşti şi unităţile de învăţământ preuniversitar au obligaţia să asigure resursele educaţionale pentru elevii care nu au acces la tehnologie, în conformitate cu instrucţiunile ministrului educaţiei şi cercetării. (3) Derularea activităţilor prevăzute la alin. (2), precum şi modul de recuperare a conţinuturilor din programele şcolare care nu pot fi parcurse în această perioadă se stabilesc de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării."

De reţinut este că Instrucţiunea aprobată prin Ordinul nr. 4135/24.04.2020 nu instituie o obligativitate în desfăşurarea şcolii on-line, ci doar asigură posibilitatea şi condiţiile continuării cursurilor şcolare în aceste condiţii nefavorabile, pandemice, de risc de infectare cu COVID.

Această posibilitate a participării la şcoala on-line a fost creată cu intenţia legiuitorului de a proteja sănătatea elevilor împreună cu familiile lor şi a profesorilor împreună cu familiile lor într-un context pandemic nou şi necunoscut, şi nu de a produce o vătămare educaţiei elevilor din România, care pentru o anumită perioadă au fost nevoiţi să participe la cursuri on-line.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte nu identifică vreo aplicare sau interpretare greşită a normei juridice, Curtea de Apel Constanţa reţinând în mod legal că măsurile necesare desfăşurării şcolii on-line au fost luate de către o autoritate competentă, Ministerul Educaţiei şi Cercetării, în baza unui ordin ce îndeplineşte toate condiţiile legale pentru a putea fi pus în executare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 231/CA din 15 noiembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurentul reclamant A..

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 martie 2023.