Constitutional validity of executive order regulating forced execution against public institutions and protection of operational funds

Şedinţa publică din data de 16 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea în tot a Ordinului nr. 2336/19.07.2011 pentru aprobarea Procedurii de punere în aplicare a titlurilor executorii în baza cărora se solicită înfiinţarea popririi conturilor autorităţilor şi instituţiilor publice deschise la nivelul unităţilor Trezoreriei Statului, emis de Ministerul Finanţelor Publice şi publicat în Monitorul Oficial nr. 523/25.07.2011;

- obligarea Ministerului Finanţelor Publice la repararea pagubei ce i-a fost creată în calitatea sa de creditor al datornicului Ministerul Afacerilor Interne în dosarul de executare silită nr. x/2015, înregistrat la B.E.J. B., fiind în imposibilitatea de a-şi recupera creanţa certă, lichidă şi exigibilă de la debitor ca urmare a folosirii cu titlu de impunitate a prevederilor Ordinului nr. 2336/19.07.2011, respectiv să fie obligat la plata sumei de 77.318,95 RON, debitul ce constituie obiectul dosarului de executare, 20.000 RON cu titlu de daune materiale pentru nefolosinţa sumelor de bani cuvenite în paralel cu plata ratelor, comisioanelor şi dobânzilor creditelor bancare pe care a fost obligat să le contracteze, 10.000 RON cu titlu de daune morale.

- suspendarea Ordinului nr. 2336/19.07.2011 în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la pronunţarea hotărârii.

2. Primul ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 2777 din 13 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A..

Prin decizia nr. 2336 din 13.04.2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a reţinut că instanţa de fond, pronunţând o soluţie întemeiată exclusiv pe puterea de lucru judecat, raportat doar la hotărârea judecătorească pronunţată în Dosarul nr. x/2011, Decizia nr. 5235/14 mai 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a făcut o aplicare eronată asupra regulilor de drept incidente în dezlegarea pricinii şi nu a desăvârşit cercetarea judecătorească în pricina cu care a fost învestită, motiv pentru care a dispus casarea hotărârii pronunţate în aceste condiţii şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru a fi examinată în raport de întreg ansamblul probator administrat în faza judecăţii la fond.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021.

3. Hotărârea instanţei de fond după rejudecare

Prin sentinţa civilă nr. 1438 din 18 octombrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor, ca nefondată.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1438 din 18 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., invocând motive de nelegalitate ale sentinţei, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, reclamantul a detaliat situaţia de fapt care a stat la baza litigiului prezent, procedura desfăşurată în cele două cicluri procesuale, redând motivarea instanţelor de fond şi motivele de nelegalitate cu privire la actul administrativ atacat, precum şi considerentele Deciziei nr. 889/16.12.2015 pronunţate de Curtea Constituţională, pe care le-a apreciat ca fiind incidente speţei.

În opinia recurentului, sentinţa este nelegală din următoarele considerente:

A parcurs proceduri ce se deruleauză de aproape 14 ani, din data de 09.01.2008 şi a parcurs de două ori procedura executării silite prin prisma incidenţei Deciziei nr. 895/17.12.2015 pronunţate de Curtea Constituţională.

Nu poate intra în posesia creanţei nu din cauza vreunei lacune legislative, ci din vina exclusivă a reprezentanţilor puterii judecătoreşti.

Arată că Ordinul MFP nr. 2336/2011 este nelegal întrucât:

- încalcă dispoziţiile art. 44 din Constituţie şi dreptul la un proces echitabil, precum şi la repararea integrală a pagubei dând posibilitatea debitorilor instituţii publice de a nu mai plăti niciodată,

- prevederile acestui ordin nu reprezintă doar o simplă limitare a exercitării dreptului, dată fiind perioada lungă de timp de peste 11 ani de zile de când a început procesul.

- aduce atingere dreptului din punct de vedere afectiv căci amânarea distruge şansa proprietarului creditor de a intra în posesia bunului său, transformând un bun cristalizat judecătoreşte într-o expectativă.

- în situaţii similare, hotărârile judecătoreşti potrivit cărora statul a fost obligat la plata unor sume de bani sunt încălcate flagrant. Or drepturile creditorilor recunoscute printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă sunt drepturi de creanţă şi prin urmare, un bun în sensul art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

- încălcă art. 6 paragraful 1 din CEDO, dreptul la un proces echitabil fiind răpit prin anularea efectelor unor titluri executorii şi a unor încheieri de încuviinţare a executărilor silite, deci prin desfiinţarea unei etape a procesului civil şi prin faptul că se dă putere unui terţ poprit să respecte actele de executare.

- încălcă normele de tehnică legislativă privind emiterea unui astfel de act normativ.

- este în vădită contradicţie cu normele interne şi internaţionale.

- reprezintă un exces de putere

- încalcă prevederile art. 126 alin. (1) din Constituţia României, Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege.

- arată voinţa autorităţii publice de a ignora actele puterii judecătoreşti, eludând, prin actul unilateral, dispoziţiile din C. proc. civ. privitoare la contestaţia la executare.

- încalcă dreptul la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenţie. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat în mod constant că faza de executare a unei hotărâri judecătoreşti reprezintă o etapă a procesului în sensul art. 6 din Convenţie. Dreptul la un tribunal ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o decizie judiciară definitivă şi obligatorie să rămână inactivă în detrimentul unei părţi (cauza Imobiliara Saffi c. Italiei, Acatrinei c. României). Or prin norma contestată se tinde tocmai la inactivarea unei hotărâri judecătoreşti prin blocarea executării ei prin emiterea unui act administrativ.

- drepturile conferite de hotărârile judecătoreşti supuse executării sunt drepturi de creanţă ce se circumscriu noţiunii de bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 la CEDO iar prin desfiinţarea popririlor constituite în vederea executării creanţei se aduce atingere acestui drept care devine, în acest mod, un drept iluzoriu, fapt care este de natură să înfrângă prevederile Protocolului 1 la CEDO.

- ordinul atacat a fost emis de Ministerul Finanţelor Publice pentru a reglementa modul de punere în aplicare a prevederilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002;

- acest Ordin a fost emis pentru a reglementa în mod complex o situaţie juridică, prin care au fost înfrânte normele interne cu caracter general şi special, în mod deosebit în materia executării silite.

În fine, recurentul-reclamant face trimitere la Decizia nr. 889/16.12.2025 pronunţată de Curtea Constituţională, redând din considerentele acestei decizii.

De asemenea, recurentul-pârât consideră că sentinţa recurată este nulă, întrucât nu a fost motivată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor (fost Ministerul Finanţelor Publice) a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 2336 din 19 iulie 2011 emis de Ministerul Finanţelor Publice, repararea pagubei ce i-a fost creată în calitatea sa de creditor al Ministerului Afacerilor Interne în dosarul de executare silită nr. x/2015, întrucât este în imposibilitatea de a-şi recupera creanţa ca urmare a aplicării prevederilor Ordinului nr. 2336/19 iulie 2011.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.

Prima instanţă şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva hotărârea atacată, în parametrii trasaţi de art. 425 C. proc. civ., având în vedere cele dispuse prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată fiind unul clar, concis şi concret prezentat, fără elemente de contradictorialitate. Nu poate fi reţinută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., astfel că Înalta Curte consideră nefondate susţinerile recurentului privind incidenţa acestui motiv de casare.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului.

Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2336/2011 a fost emis de Ministerul Finanţelor Publice pentru punerea în aplicare a prevederilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, de către unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului, în calitate de terţ poprit, în temeiul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerul Finanţelor Publice.

Potrivit art. 1 din Anexa I la Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2336/2011 pentru aprobarea Procedurii de punere în aplicare a titlurilor executorii în baza cărora se solicită înfiinţarea popririi conturilor autorităţilor şi instituţiilor publice deschise la nivelul unităţilor Trezoreriei Statului:

"Prezenta procedură reglementează modul de punere în aplicare a prevederilor art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, de către unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului, în calitate de terţ poprit."

Din prevederile art. 10 din Anexa I la Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2336/2011 rezultă că desfiinţarea indisponibilizărilor vizează exclusiv categoriile de sume care se încadrează în prevederile art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002 şi art. 452 alin. (2) C. proc. civ., aceste sume urmând a fi reconstituite din încasări ulterioare sau din creditele bugetare deschise şi repartizate ulterior, până la îndestularea creanţei.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 10 din Procedură:

"(1) Instituţiile publice şi autorităţile publice ale căror conturi au fost indisponibilizate pe bază de titluri executorii primite de unităţile Trezoreriei Statului anterior intrării în vigoare a prezentului ordin pot solicita în scris unităţilor Trezoreriei Statului desfiinţarea indisponibilizării pentru categoriile de sume care se încadrează în prevederile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 452 alin. (2) din C. proc. civ.

(2) Sumele pentru care s-a dispus desfiinţarea indisponibilizării în condiţiile alin. (1) vor fi reconstituite din încasări ulterioare sau din creditele bugetare deschise şi repartizate ulterior, după caz, până la îndestularea creanţei, în condiţiile prevederilor art. 5.

(3) Unităţile Trezoreriei Statului au obligaţia de a înştiinţa executorul judecătoresc/organul fiscal competent cu executarea silită, după caz, cu privire la sumele pentru care s-a dispus desfiinţarea indisponibilizării, anexând înştiinţării o copie a situaţiei prevăzute în anexa nr. 3 primită în acest scop de la debitor."

Dispoziţiile art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002, prin care s-au reglementat condiţiile în care se realizează executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, prevăd faptul că "(2) Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale, pentru care au fost înfiinţate", iar cele ale art. 452 alin. (2) C. proc. civ. prevăd, de asemenea, că "(2) Nu sunt supuse executării silite prin poprire: a) sumele care sunt destinate unei afectaţiuni speciale prevăzute de lege şi asupra cărora debitorul este lipsit de dreptul de dispoziţie; b) sumele reprezentând credite nerambursabile sau finanţări primite de la instituţii sau organizaţii internaţionale pentru derularea unor programe ori proiecte; c) sumele necesare plăţii drepturilor salariale, dar nu mai mult de 6 luni de la data înfiinţării popririi."

Cu privire la O.G. nr. 22/2002, pentru punerea în aplicare a căreia a fost emis Ordinul nr. 2336 din 19 iulie 2011, Curtea Constituţională a arătat, prin Decizia nr. 444 din 20 noiembrie 2003, faptul că nu împiedică executarea silită a obligaţiilor de plată, ci face posibilă această executare, şi, deşi instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse băneşti ale instituţiilor publice, ci numai asupra acelora alocate special de la buget în acest scop, această limitare nu este contrară Legii fundamentale, este în concordanţă cu principiile consacrate de aceasta şi nu înfrânge regula accesului liber la justiţie sau dreptul la un proces echitabil, nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, ci o normă de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu.

Astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă, prin Procedura de punere în aplicare a titlurilor executorii în baza cărora se solicită înfiinţarea popririi conturilor autorităţilor şi instituţiilor publice deschise la nivelul unităţilor Trezoreriei Statului, emitentul Ordinului nu a depăşit competenţele prevăzute de lege şi nici nu a încălcat drepturi şi libertăţi, nefiind încălcate prevederile art. 6 CEDO şi art. 1 din protocolul 1 la CEDO, măsurile fiind adoptate în temeiul dispoziţiilor O.G. nr. 22/2002, pentru punerea în aplicare a acestuia.

Dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis actul administrativ, respectiv cele ale O.G. nr. 22/2002, evidenţiază necesitatea adoptării de măsuri care să asigure, pe de o parte, evitarea blocării instituţiilor publice debitoare, realizarea adecvată şi eficientă a atribuţiilor acestora şi buna funcţionare a administraţiei publice, iar pe de altă parte, respectarea dreptului creditorului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti. Aceste măsuri au fost adoptate prin Ordinul a cărui anulare se solicită.

III. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1438 din 18 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.