Administrative court lack of jurisdiction to impose contraventional sanctions or reassign liable party in discrimination complaints

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 10 decembrie 2018, în dosarul nr. x/2018, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare anularea parţială a Hotărârii nr. 424, pronunţată de către C.N.C.D., în dosar nr. x/2018, la data de 05.11.2018, în sensul aplicării unei amenzi contravenţionale în sarcina I.P.J. Satu Mare şi a obligării acestuia la publicarea în mass-media, atât în presa locală cât şi în presa centrală, a unui rezumat după hotărârea care constată discriminarea şi după sentinţa judecătorească care urmează a fi pronunţată.

Prin sentinţa nr. 86 pronunţată în dosarul nr. x/2018, la data de 24 aprilie 2019, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată prin întâmpinare de către pârâtul I.P.J. Satu Mare, a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis excepţia lipsei de interes a reclamantului A., invocată prin întâmpinare de către pârâtul C.N.C.D. şi a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca fiind lipsită de interes. Fără cheltuieli de judecată.

Prin Decizia nr. 4086 pronunţată la 22.09.2021 în dosarul nr. x/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul formulat de reclamant împotriva sentinţei nr. 86/24.04.2019 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În considerentele deciziei de casare, s-a reţinut că instanţa de fond a dat o dezlegare greşită excepţiilor procesuale şi nu a manifestat rol activ în vederea stabilirii corecte a cadrului procesual, sens în care trebuia să-i pună în vedere reclamantului dacă înţelege să-şi precizeze/completeze acţiunea în contradictoriu şi cu persoana sancţionată de C.N.C.D., respectiv cu Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, persoană care nu a fost citată nici în faţa Consiliului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 29/CA/2022-PI din 22 februarie 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare şi Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, având ca obiect anulare act administrativ; a anulat în parte Hotărârea nr. 424 din data de 05.11.2018, pronunţată de către pârâtul C.N.C.D. în dosar nr. x/2018, în sensul aplicării sancţiunii avertismentului contravenţional pârâtului I.P.J. Satu Mare; a respins ca nefondate restul petitelor cererii de chemare în judecată; a luat act că se vor solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 29/CA/2022-PI pronunţate la 22 februarie 2022 de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

După prezentarea situaţiei de fapt, instituţia pârâtă a adus următoarele critici sentinţei recurate:

- Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., consideră că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Instanţa de fond trebuia să respingă ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată, întrucât soluţionarea acţiunii în anularea hotărârii C.N.C.D. nu poate fi realizată în contradictoriu doar cu emitentul hotărârii şi nu şi cu persoana sancţionată de acesta, deoarece o astfel de judecată presupune reanalizarea situaţiei de fapt şi de drept care a determinat depunerea sesizării şi a generat emiterea hotărârii, adică reanalizarea raportului juridic de drept substanţial, preexistent, legat între petent şi persoana împotriva căreia s-a depus sesizarea şi, deşi la termenul de judecată din 11.01.2022, instanţa a pus în vedere reprezentantului reclamantului să precizeze dacă înţelege să se judece în contradictoriu şi cu şeful Serviciului Rutier Satu Mare, prin notele de şedinţă depuse la data de 07.02.2022 reclamantul a arătat că nu înţelege să se judece în contradictoriu cu această persoană, fiind împotriva introducerii în cauză a acesteia.

Câtă vreme finalitatea cererii de chemare în judecată este aceea a infirmării Hotărârii nr. 424/0S.11.2018 pronunţată de C.N.C.D. cu consecinţa reanalizării legalităţii aplicării sancţiunii contravenţionale, atât sub aspectul persoanei sancţionate, cât şi cu privire la individualizarea sancţiunii, principiile procesuale fundamentale impuneau acordarea posibilităţii şefului Serviciului Rutier Satu Mare de a i se aduce la cunoştinţă acţiunea formulată şi de a-şi prezenta apărările pe care le consideră utile poziţiei sale procesuale.

Întrucât reclamantul şi niciuna dintre părţi nu a solicitat introducerea în cauză a şefului Serviciului Rutier Satu Mare, instanţa de fond trebuia să facă aplicarea dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 78 alin. (2) teza finală C. proc. civ. în legătura cu cererea de chemare în judecată, în sensul declarării acesteia ca inadmisibilă, urmând sa o respingă în mod corespunzător.

- Susţine referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin sentinţa civilă pronunţată în cauză, instanţa a dispus anularea în parte a Hotărârii nr. 424 din data de 05.11.2018 pronunţată de pârâtul C.N.C.D. în dosarul nr. x/2018, în sensul aplicării sancţiunii avertismentului contravenţional pârâtului Inspectoratul de Politie Judeţean Satu Mare, în condiţiile în care prin actul administrativ contestat a fost sancţionat şeful Serviciului Poliliei Rutiere Satu Mare şi nu instituţia recurentă.

Apreciază că instanţa de fond nu poate schimba calitatea de contravenient a persoanei care a fost sancţionată contravenţional prin Hotărârea C.N.C.D. nr. 424 din data de 05.11.2018, întrucât instituţiei pârâte i s-ar fi încălcat în acest fel dreptul legal de contestare a hotărârii, care este reglementat de prevederile art. 20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, fiindu-i încălcat astfel dreptul la apărare.

În opinia sa, instanţa de contencios administrativ nu poate schimba persoana fizică sancţionată cu o altă persoană juridică, chiar dacă aceasta a avut calitatea de persoană reclamantă prin sesizarea făcută la C.N.C.D., în condiţiile in care sancţiunea contravenţională nu a fost aplicată Inspectoratului de Politie Judeţean Satu Mare.

Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 20 şi ale art. 27 din O.G. nr. 137/2000, rezultă că instanţa de judecată are competenţa de exercitare a unui control de temeinicie şi legalitate asupra hotărârii contestate, iar nu de a se substitui în atribuţiile Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării spre a schimba persoana care a fost sancţionată contravenţional prin hotărârea atacată, instanţa neputându-se substitui Colegiului Director al C.N.C.D., aceasta putând analiza doar dacă legalitatea şi temeinicia aplicării sancţiunii contravenţionale persoanei indicate la pct. 2 din dispozitivul hotărârii.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Prin cererea nr. x/19.03.2018, petentul A. a sesizat Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării cu privire la refuzul dreptului de a beneficia de reducerea perioadei de suspendare a permisului auto, pe motiv că este deţinătorul unui permis de conducere emis de autorităţile franceze, refuz pe care acesta îl consideră ca fiind discriminator.

Prin Hotărârea nr. 424/05.11.2018 emisă în dosarul nr. x/2018, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a dispus următoarele: aspectele sesizate întrunesc elementele constitutive ale discriminării, astfel cum este definite în art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare; aplică sancţiunea de avertisment contravenţional faţă de Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, conform art. 5 alin. (2) lit. a), art. 6 şi art. 7 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor; o copie a hotărârii se va transmite părţilor.

Prin acţiunea formulată în faţa Curţii de Apel Oradea reclamantul a solicitat anularea parţială a Hotărârii nr. 424, pronunţată de către C.N.C.D., în dosar nr. x/2018, la data de 05.11.2018, în sensul aplicării unei amenzi contravenţionale în sarcina I.P.J. Satu Mare şi a obligării acestuia la publicarea în mass-media, atât în presa locală cât şi în presa centrală, a unui rezumat după hotărârea care constată discriminarea şi după sentinţa judecătorească care urmează a fi pronunţată.

În rejudecare, după casare, acţiunea sa a fost admisă, instanţa de fond reţinând că, "într-adevăr, emitentul actelor contestate de reclamant şi de pe urma cărora acesta s-a declarat discriminat şi prejudiciat este pârâtul I.P.J. Satu Mare, ca atare, sub acest aspect, al legalităţii Hotărârii nr. 424, pronunţate de către C.N.C.D., în dosar nr. x/2018, la data de 05.11.2018, se va aprecia că susţinerile reclamantului sunt întemeiate şi se va dispune anularea parţială a acestei hotărâri, cu motivarea că I.P.J. Satu Mare a fost persoana reclamată prin sesizarea adresată C.N.C.D., acesta a fost parte în proces şi a depus puncte de vedere, în consecinţă, deşi în concret, obiectul sesizării îl viza pe şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, acesta avea doar calitate de prepus, iar activităţile sale de serviciu au fost avizate de şefii instituţiei reclamate."

Hotărârea a fost atacată cu recurs de pârâtul I.P.J. Satu Mare, care consideră că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile legale incidente.

Un prim motiv de casare invocat de recurentul-pârât este cel prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. prin care a susţinut că, "întrucât reclamantul şi niciuna dintre părţi nu a solicitat introducerea în cauză a şefului Serviciului Rutier Satu Mare, instanţa de fond trebuia să facă aplicarea dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. SS4/2004 raportat la art. 78 alin. (2) teza finală C. proc. civ. în legătura cu cererea de chemare în judecată, în sensul declarării acesteia ca inadmisibilă, urmând sa o respingă în mod corespunzător".

Criticile circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Potrivit textului de lege mai sus enunţat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când, prin hotărârea pronunţată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În cauză, nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, şi anume a celor referitoare la respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare.

Înalta Curte constată că, în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 78 alin. (2) teza finală C. proc. civ., întrucât din cuprinsul deciziei de casare nu rezultă că instanţa de recurs ar fi apreciat că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea şefului Serviciului Rutier Satu Mare. Prin decizia de casare s-a făcut referire doar la obligaţia instanţei de fond de a pune în vedere reclamantului să precizeze dacă înţelege să solicite introducerea în cauză a persoanei sancţionate.

În ceea ce priveşte a doua critică, instanţa de recurs, în urma propriului demers judiciar apreciază că este întemeiată.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Textul vizează acele situaţii în care instanţa evocă normele de drept substanţial incidente situaţiei de fapt în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate.

Instituţia recurentă a susţinut că în mod eronat judecătorul fondului a aplicat sancţiunea avertismentului contravenţional pârâtului Inspectoratul de Politie Judeţean Satu Mare, în condiţiile în care prin actul administrativ contestat a fost sancţionat doar şeful Serviciului Poliliei Rutiere Satu Mare şi nu instituţia recurentă.

Recurentul a apreciat că instanţa de fond nu poate schimba calitatea de contravenient a persoanei care a fost sancţionată contravenţional prin Hotărârea C.N.C.D. nr. 424 din data de 05.11.2018, astfel că i s-a fi încălcat dreptul legal de contestare a hotărârii, care este reglementat de prevederile art. 20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată şi dreptul la apărare.

Instanţa de recurs precizează că, prin decizia de casare nr. 4086/2021 s-a reţinut în mod definitiv că "În ceea ce priveşte maniera de soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale a pârâtului IJP Satu Mare, (...)instanţa de fond s-a aflat în eroare apreciind că excepţia este fondată, pentru lipsa identităţii dintre pârât şi subiectul raportului juridic litigios finalizat prin hotărârea contestată.

Din această perspectivă, deşi a sesizat că IJP Satu Mare este persoana reclamată prin sesizarea adresată CNCD şi că acesta nu se regăseşte în considerentele şi dispozitivul actului administrativ-jurisdicţional, sancţiunea fiind aplicată unei alte persoane, respectiv Şefului Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, instanţa de fond a procedat la aplicarea eronată a prevederilor art. 36 C. proc. civ., în condiţiile în care părţile raportului juridic litigios au fost clar determinate de către reclamant chiar prin sesizare, neputând fi ignorată identitatea dintre partea reclamată şi pârâtul din cauza pendinte.

Împrejurarea că sancţiunea aplicată de Colegiul director al Consiliului priveşte o altă persoană decât cea reclamată, nu are nicio legătură cu legitimarea procesuală pasivă a pârâtului IJP Satu Mare, constituind o chestiune de legalitate a hotărârii pronunţate de acest organ administrativ-jurisdicţional, în contextul în care reclamantul a solicitat prin acţiunea introductivă aplicarea unei amenzi contravenţionale faţă de partea reclamată de acesta şi obligarea la publicarea în mass-media a unui rezumat al hotărârii de constatare a discriminării, respectiv al sentinţei judecătoreşti, considerând că vinovat de săvârşirea faptei de discriminare este pârâtul şi nu persoana sancţionată."

Înalta Curte precizează că instanţele de judecată nu au posibilitatea legală de a aplica o sancţiune contravenţională pentru încălcarea dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000, întrucât competenţa sub acest aspect revine exclusiv Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, în temeiul art. 20 din actul normativ menţionat.

Totodată, art. 18 din Legea nr. 554/2004 nu permite instanţei de contencios administrativ să exercite atribuţiile unei autorităţi administrative, ci numai să o oblige pe aceasta să îşi exercite atribuţiile conform dispoziţiilor legale.

Instanţa de recurs subliniază faptul că, dreptul de a reindividualiza sancţiunea contravenţională nu se poate confunda cu dreptul de a aplica sancţiuni contravenţionale unei alte persoane.

În acest context urmează, deci, a fi casată în parte sentinţa Curţii de Apel, în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii avertismentului contravenţional pârâtului I.P.J Satu Mare.

Cum însă Înalta Curte nu poate să se substituie în atribuţiile Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, pârâtul va fi obligat să procedeze la reexaminarea petiţiei intimatului A. sub aspectul încălcării dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000 de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare (având în vedere că era cel vizat prin plângerea formulată de către reclamantul A.), ţinând seama de cele dezlegate prin prezenta decizie.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei referitoare la modul de respingere a celorlalte petite din cererea de chemare în judecată, care nu au făcut obiectul căii de atac.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi rejudecând, va anula în parte Hotărârea nr. 424 din data de 05.11.2018, pronunţată de către pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi va obligă această autoritate să se pronunţe asupra încălcării dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000 de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare împotriva sentinţei nr. 29/CA/2022-PI din 22 februarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi rejudecând:

Anulează în parte Hotărârea nr. 424 din data de 05.11.2018, pronunţată de către pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi obligă această autoritate să se pronunţe asupra încălcării dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000 de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023.