Jurisdiction for compensation claims against the State arising from unconstitutional salary deferrals: Administrative vs. Labor court competence

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2024

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă constată următoarele:

1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale la data de 03.03.2023, sub nr. x/2023, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., reprezentaţi de Filiala Judeţeană Gorj a FF. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi Ministerul Finanţelor au solicitat obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor, constând în contravaloarea indemnizaţiilor la care ar fi dreptul în perioada 2020 şi până în prezent, dacă aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1) şi art. 38 alin. (3) lit. f) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu ar fi fost amânată în mod repetat prin intermediul mai multor acte normative atacate pentru neconstituţionalitate.

În motivarea acţiunii reclamanţii au arătat, în esenţă, că ocupă funcţii de demnitate publică, astfel cum sunt definite în mod expres de art. 7 lit. h) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi că, potrivit acestei legi, trebuiau să beneficieze de anumite creşteri ale indemnizaţiilor lunare cuvenite.

Reclamanţii au invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a anumitor prevederi din ordonanţele care au modificat în mod succesiv dispoziţiile art. 13 alin. (1) şi ale art. 38 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 153/2017, respectiv O.U.G. nr. 114/2018, O.U.G. nr. 226/2020, O.U.G. nr. 130/2021, O.U.G. nr. 168/2022, invocând încălcarea art. 1 alin. (5), art. 4 alin. (2), referitor la egalitatea cetăţenilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii, fără privilegii şi fără discriminări, art. 15 alin. (1), art. 47 alin. (1) şi alin. (2), art. 115 alin. (6) din Constituţia României.

La data de 31.03.2023, reclamanţii au depus o cerere completatoare prin intermediul căreia au completat cadrul procesual activ cu următorii demnitari: GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ..

La data de 08.05.2023, Ministerul Muncii şi AAA. a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul Guvernului României.

Prin sentinţa civilă nr. 3649/2023 din 9 iunie 2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea soluţiei, instanţa a reţinut că, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamanţii au solicitat acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin neaplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1) şi art. 38 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, din cauza prorogărilor succesive de aplicare a acestora. Prin urmare, intenţia părţilor a fost sesizarea instanţei cu o acţiune formulată în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Având în vedere natura litigiului, adresa de domiciliu a reclamanţilor, precum şi instituţia emitentă a ordonanţelor de urgenţă apreciate ca fiind neconstituţionale, care este o autoritate publică centrală, instanţa, în temeiul prevederilor art. 10 alin. (1) şi (3) teza I din legea contenciosului administrativ, în forma în vigoare data demarării litigiului, a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, care prin sentinţa nr. 509/2023, pronunţată la data de 23 octombrie 2023, a admis excepţia necompetenţei materiale şi funcţionale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Gorj, secţia litigii de muncă şi asigurări sociale.

În argumentarea soluţiei, instanţa a constatat că obiectul cauzei îl constituie obligarea pârâţilor la plata indemnizaţiilor la care ar fi avut dreptul dacă nu ar fi fost amânate de la aplicare în perioada 2020-2023, indemnizaţii asimilate drepturilor salariale, cărora li se aplică prevederile Codului muncii. În acest sens, instanţa a făcut trimitere la considerentele obligatorii ale deciziei date în interesul legii nr. 16/2016, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că dispoziţiile din Codul muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor. S-a mai avut în vedere faptul că primarii/viceprimarii nu sunt funcţionari publici în sensul Legii nr. 188/1999, iar raporturile juridice dintre aceştia şi unitatea administrativ-teritorială nu intră sub incidenţa Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, instanţa a considerat că prin acţiunea dedusă judecăţii sunt puse în discuţie raporturi juridice de muncă sui generis, iar instanţa competentă în soluţionarea conflictelor individuale de muncă este tribunalul în a cărui circumscripţie îşi are domiciliul sau locul de muncă reclamantul.

3. Prin sentinţa nr. 66/2024 pronunţată la data de 18 ianuarie 2024, în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Gorj, secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei materiale şi funcţionale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, în consecinţă, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă, fiind suspendată judecarea cauzei.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a constatat că, prin concluziile orale din şedinţa publică din data de 11.01.2024, apărătorul reclamanţilor a precizat că înţelege să îşi întemeieze cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile art. 1 alin. (7) şi art. 9 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, s-a reţinut că, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar, instanţele de contencios administrativ fiind competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.

Prin urmare, având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, precum şi dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 s-a apreciat ca fiind competentă Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

4. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 31 ianuarie 2024.

Constatând existenţa conflictului negativ de competenţă, în sensul art. 133 pct. 2 C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente să judece litigiul, în temeiul art. 135 C. proc. civ., Înalta Curte va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

În cauză, obiectul regulatorului de competenţă îl reprezintă stabilirea competenţei materiale a instanţei de judecată, care este determinată în funcţie de obiectul, valoarea sau natura cererii deduse judecăţii.

Din perspectiva conflictului de competenţă ivit în soluţionarea cererii formulate de reclamanţi, Înalta Curte constată că prin acţiunea dedusă judecăţii aceştia au solicitat acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin neaplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1) şi art. 38 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, din cauza prorogărilor succesive de aplicare prin intermediul mai multor acte normative, considerate de reclamanţi ca fiind neconstituţionale.

Prin notele scrise înregistrate în cauză la 5 ianuarie 2024, precum şi prin concluziile orale formulate la termenul de judecată acordat la data de 11 ianuarie 2024, în faţa Tribunalului Gorj, reclamanţii, prin reprezentantul convenţional au precizat temeiul de drept al acţiunii, respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (7) şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă", iar conform alin. (4) a aceluiaşi articol "În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmare a unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Acţiunea fiind întemeiată pe dispoziţiile anterior evocate, potrivit principiului disponibilităţii părţilor, rezultă că litigiul dedus judecăţii are natura unuia de contencios administrativ, reclamanţii, considerându-se vătămaţi în drepturile lor, urmăresc repararea prejudiciului cauzat prin instituirea unor măsuri fiscale de către Guvernul României cu impact asupra indemnizaţiilor lunare.

Capătul de cerere prin care s-a solicitat acordarea indemnizaţiilor la care reclamanţii ar fi avut dreptul dacă aplicarea dispoziţiilor din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu ar fi fost amânate de la aplicare în perioada 2020-2023 prin diferite ordonanţe de urgenţă, criticate pentru neconstituţionalitate, reprezintă un capăt accesoriu de cerere aflat tot în competenţa instanţei de contencios administrativ, în conformitate cu dispoziţiile art. 123 C. proc. civ.

Această cerere accesorie se încadrează şi în prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că "Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative" astfel că, cererea prin care se solicită plata indemnizaţiilor cuvenite, reprezintă o cerere de acordare a unor despăgubiri, ca efect al prorogărilor succesive de aplicare a dispoziţiilor legale.

În acest context, se constată că prezentul litigiu nu poate fi calificat ca fiind unul privind conflictele de muncă, întrucât într-un astfel de litigiu este chemat în calitate de pârât angajatorul, iar nu emitentul actului în baza căruia se acordă drepturile salariale.

Este de observat că reclamanţii au înţeles să cheme în judecată Guvernul României, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor şi Ministerul Finanţelor, autorităţi publice centrale ale puterii executive, Guvernul României exercitând conducerea generală a administraţiei publice, putând emite ordonanţe, care au aceeaşi putere legală ca legile obişnuite. Prin urmare, demersul reclamanţilor priveşte contestarea actelor normative emise de Guvern, prin care a fost prorogată aplicarea dispoziţiilor legale în baza cărora beneficiau de creşterea indemnizaţiilor lunare, în cauză nefiind puse în discuţie raporturile juridice de muncă dintre reclamanţi şi unităţile administrativ teritoriale, care nu au fost chemate în judecată. Prin urmare, nu poate fi reţinută incidenţa deciziei nr. 16/2016 date în interesul legii de Înalta Curte de casaţie şi Justiţie, prin care s-a statuat asupra raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială.

De menţionat este şi textul art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, potrivit căruia, instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale

În ceea ce priveşte competenţa materială, se constată că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, astfel că, fiind vorba de contestarea unor ordonanţe de urgenţă emise de Guvern, competenţa aparţine Curţii de Apel Craiova în conformitate cu art. 10 alin. (3) din lege, în a cărei circumscripţie teritorială se află domiciliul reclamanţilor.

Aşa fiind, în raport cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ. şi cu respectarea principiului disponibilităţii, Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 aprilie 2024.