Time-barred contract claim remanded after appeal quashed for wrong remedy in public works dispute

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Deliberând asupra recursului, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.07.2019, sub nr. x/2019, reclamantul MINISTERUL TURISMULUI, în calitate de succesor în drepturi şi obligaţii al Autorităţii Naţionale pentru Turism, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L., obligarea acesteia să plătească suma de 361.815 RON, cu TVA, reprezentând prejudiciu constatat de Curtea de Conturi în Raportul de control nr. x/24.07.2017 şi în Decizia nr. 14/24.08.2017, ca urmare a acţiunii efectuate cu tema "Controlul modului de utilizare a fondurilor alocate prin bugetul Autorităţii Naţionale pentru Turism pentru dezvoltarea şi promovarea turistică a României, în perioada 2013-2015", precum şi la plata dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere calculate în conformitate cu prevederile art. 731 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modifcările şi completările ulterioare.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. j), art. 107 şi art. 192, art. 194 şi următoarele din C. proc. civ., art. 1345, art. 1349, art. 1530 şi următoarele din C. civ.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta A. S.R.L. a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune. Cu privire la excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâta a învederat că, în situaţia în care Contractul nr. x/03.07.2013 este asimilat contractului administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, atunci competenţa revine Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, potrivit art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ, iar în situaţia în care contractul este calificat ca fiind un contract comercial între profesionişti, atunci competenţa aparţine Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a.

La termenul de judecată din 16.01.2020, Curtea a rămas în pronunţare asupra excepţiei necompetenţei materiale.

Prin sentinţa nr. 35 din 16 ianuarie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Ministerul Turismului, în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L., în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

Pentru a hotărî astfel, Curtea a reţinut că obiectul cererii de chemare în judecată constă, în principal, în pretenţii decurgând din executarea contractului nr. x/03.07.2013 încheiat între ANT şi societatea pârâtă, care este un contract administrativ, iar în privinţa litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, precum în speţă, dispoziţiile art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004 stabilesc o competenţă specială, derogatorie de la prevederile art. 10 din acelaşi act normativ, în favoarea instanţelor civile de drept comun, sens în care a declinat competenţa în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă la data de 25.05.2020, sub acelaşi număr de dosar (x/2019).

Prin sentinţa civilă nr. 2225/2020 din 17 noiembrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune ca neîntemeiată, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, pe cale de consecinţă, a respins cererea formulată de reclamantul MINISTERUL ECONOMIEI, ENERGIEI ŞI MEDIULUI DE AFACERI, în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L., întemeiată pe principiul răspunderii civile delictuale şi pe îmbogăţirea fără justă cauză. De asemenea, a respins cererea având ca obiect antrenarea răspunderii civile contractuale a pârâtei, ca neîntemeiată, precum şi cererea pârâtei de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariu de avocat.

Împotriva acestei sentinţe, MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI a declarat apel, solicitat anularea hotărârii atacate şi judecarea cauzei cu evocarea fondului, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată şi a obligării pârâtei la plata sumei de 361.815 RON, reprezentând prejudiciul constatat de Curtea de Conturi a României în Decizia nr. 14/2017, precum şi dobânzi şi penalităţi de întârziere calculate conform art. 731 din Legea nr. 500/2002.

Pe rolul instanţei de apel, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2022, fiind repartizată secţiei a VI-a Civile a Curţii de Apel Bucureşti.

Odată cu întâmpinarea, intimata-pârâtă A. S.R.L. a formulat apel incident, solicitând schimbarea în parte a sentinţei civile nr. 2225/17.11.2020 numai în ceea ce priveşte soluţia referitoare la respingerea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, solicitând inclusiv admiterea acestei excepţii.

Prin decizia civilă nr. 455/2022 din 17 martie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă a respins, ca nefondat, apelul principal declarat de apelantul-reclamant MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI împotriva sentinţei civile nr. 2225 din data de 17.11.2020 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă în dosarul nr. x/2019 şi a admis apelul incident declarat de apelanta-pârâtă A. S.R.L., împotriva aceleiaşi hotărâri; a schimbat în parte sentinţa atacată, în sensul că a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi a respins ca prescrisă acţiunea întemeiată pe răspundere contractuală şi a menţinut, în rest, dispoziţiile sentinţei atacate. Totodată, a obligat apelanta-reclamantă la plata către apelanta-pârâtă a sumei de 4305,42 cheltuieli de judecată în apel.

Împotriva acestei decizii, la 29 aprilie 2022, reclamantul MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI a declarat, în termen legal, recurs, prin care a solicitat casarea deciziei civile nr. 455/17.03.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivare, recurentul a susţinut incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul a susţinut că instanţa de apel nu a aplicat principiul rolului activ al judecătorului şi nu a analizat cauza şi sub aspectul răspunderii civile contractuale. De asemenea, a mai arătat că, în ce priveşte calificarea acţiunii, aceasta se va face nu după natura termenilor folosiţi de reclamant, ci după motivele de fapt ale cererii şi după scopul urmărit prin promovarea acţiunii.

În continuare, referindu-se la aplicarea principiului rolului activ al judecătorului, consacrat de prevederile art. 22 alin. (4) C. proc. civ., recurentul a învederat că temeiul juridic al acţiunii poate fi pus în discuţie de către instanţa de judecată, care, în exercitarea rolului activ, este îndreptăţită şi chiar obligată, pentru a contribui la ocrotirea intereselor legitime ale părţilor, să dea acţiunii calificarea juridică exactă, alta decât cea dată de reclamant prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, arată că, deşi a solicitat prin cererea de apel ca instanţa să statueze atât în fapt, cât şi în drept asupra cauzei în virtutea efectului devolutiv al apelului, conform art. 476 C. proc. civ., instanţa de apel a judecat cauza într-un mod mai superficial decât prima instanţă, omiţând să se aplece şi asupra temeiului răspunderii contractuale, cu toate că, în cuprinsul apelului, a evocat şi normele de drept material care guvernează instituţia răspunderii contractuale şi a explicitat motivele de fapt, astfel încât să poată fi încadrate în drept în mod corespunzător, sens în care autorul prezentului demers judiciar a reprodus din conţinutul apelului formulat.

În continuare, referindu-se la soluţia de admitere a apelului incident al pârâtei, respectiv la admiterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi la soluţia de respingere a acţiunii ca prescrisă, recurentul a susţinut incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că normele de drept material încălcate sunt cele prevăzute de art. 91 şi următoarele din O.G. nr. 92/2003, în vigoare la data naşterii creanţei, precum şi cele prevăzute de art. 2523 C. civ.

Detaliind, autorul prezentului demers judiciar a învederat că Autoritatea Naţională pentru Turism este un organ al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Ministerului Economiei, finanţat de la bugetul de stat potrivit art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 3/2013, iar preşedintele instituţiei este ordonator terţiar de credite pentru domeniul pentru care a fost învestit şi, întrucât plata a fost făcută din fonduri alocate din bugetul de stat, restituirea sumei se va face implicit venit la bugetul de stat, aceasta păstrându-şi destinaţia stabilită prin lege.

În acest sens, apreciază că dreptul de creanţă este de natură bugetară, iar, în conformitate cu dispoziţiile art. 1 pct. 7 din Ordonanţa de Guvern nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, în vigoare la data naşterii creanţei, o creanţă bugetară reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară principală şi creanţa bugetară accesorie.

Totodată, a mai arătat că natura de creanţă bugetară a plăţii nelegale către pârâtă reiese şi din interpretarea art. 731 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi că, în fapt, pretenţiile formulate au fost stabilite drept prejudiciu/plată nelegală de către un organ competent, respectiv de Curtea de Conturi a României, prin Decizia nr. 14/2017.

Subsumat aceluiaşi motiv de nelegalitate, recurentul a mai susţinut că, din alt punct de vedere, soluţia instanţei este contradictorie, întrucât aceeaşi instanţă, în faza de regularizare a cererii, a stabilit că reclamantul este scutit de la plata taxei de timbru şi a asimilat creanţa cu un venit public, sens în care recurentul a evocat definiţia veniturilor publice din O.U.G. nr. 80/2013.

Susţinând, aşadar, că instanţa a tratat în mod diferenţiat creanţa pretinsă în faza regularizării faţă de faza deliberării şi a arătat inconsecvenţă în raţionament, recurentul consideră că, pentru a asigura previzibilitatea activităţii de înfăptuire a justiţiei, instanţa era obligată ca şi în cadrul deliberării asupra excepţiilor sau fondului cauzei să aprecieze că natura creanţei pretinse este una bugetară sau că se face venit la bugetul de stat.

Prin urmare, faţă de caracterul de creanţă bugetară al sumelor de bani pretinse, recurentul susţine că termenul de prescripţie aplicabil este cel de 5 ani prevăzut de Ordonanţa de Guvern nr. 92/2003, care începe să curgă de la 1 ianuarie al anului următor celui în care a luat naştere creanţa. Or, în accepţiunea sa, cererea de chemare în judecată nu a fost depusă cu depăşirea acestui termen de prescripţie.

În continuare, evocând dispoziţiile art. 2523 C. civ., recurentul arată că, în prezenta cauză, prescripţia extinctivă a început să curgă la data la care cel care şi-a micşorat patrimoniul, respectiv antecesorul său în domeniul turismului/Ministerul Turismului a cunoscut atât faptul măririi altui patrimoniu, cât şi pe beneficiarul acestei măriri.

Prin urmare, cum prejudiciul a fost constatat de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 14/2017, iar recuperarea acestuia a fost dispusă prin aceeaşi decizie, recurentul susţine că termenul de începere a cursului prescripţiei extinctive coincide cu data luării la cunoştinţă de către antecesorul său a măsurilor impuse de Curtea de Conturi, respectiv 24.07.2017. Or, cererea de chemare în judecată a fost efectiv formulată, la Curtea de Apel Bucureşti, în data de 31.07.2019, înăuntrul termenului de prescripţie. În acest sens, arată că a depus la dosarul cauzei, în apel, practică judiciară, pe care o suplimentează cu o altă decizie de speţă prin care, într-o cauză similară, instanţa a respins excepţia dreptului material la acţiune.

În etapa recursului s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 490 C. proc. civ.

Intimata-pârâtă A. S.R.L., prin avocat, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul dosar.

La termenul din 22 noiembrie 2022, Înalta Curte a invocat din oficiu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pe care l-a pus în discuţia părţii prezente şi a rămas în pronunţare.

Totodată, la 22 noiembrie 2022, intimata-pârâtă, prin avocat, a depus la dosar şi concluzii scrise prin care, în esenţă, a susţinut că litigiul pendinte este susceptibil atât de apel, cât şi de recurs.

Analizând în mod prioritar motivul de ordine publică invocat din oficiu, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ., "dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în şedinţă publică".

Printre motivele de ordine publică care pot fi invocate din oficiu de instanţa de recurs se numără şi cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul căruia se poate dispune casarea hotărârii date cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare a fost invocat din oficiu din perspectiva încălcării normei de procedură reprezentate de art. 457 C. proc. civ., care reglementează principiul legalităţii căilor de atac, conform căruia hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, în cauză, acţiunea formulată de reclamant are ca obiect obligarea pârâtei la plata unor sume de bani în temeiul contractului de servicii nr. x din 3 iulie 2013.

Din preambulul contractului mai sus amintit, precum şi din actele depuse odată cu acţiunea, reiese că respectivul contract a fost încheiat în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificările şi completările ulterioare, în urma derulării procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare.

Ca atare, prezentul litigiu derivă din executarea unui contract de achiziţie publică, contract asimilat, potrivit legii, actului administrativ.

Regimul juridic al căilor de atac pentru acţiunile de această natură este reglementat de Legea nr. 101/2016, în forma nemodificată prin O.U.G. nr. 23/2020, faţă de data declanşării litigiului (31 iulie 2019), în aplicarea art. 27 C. proc. civ.

Astfel, potrivit art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 (în forma nemodificată prin O.U.G. nr. 23/2020), "procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în prima instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante", iar conform art. 55 alin. (3) din acelaşi act normativ, "hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale evocate anterior, a fost pronunţată Decizia nr. 40 din 18 mai 2020, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că:

"hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară".

Având în vedere că prezentul litigiu se circumscrie celor reglementate de art. 53 alin. (1)1 raportat la art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în forma nemodificată prin O.U.G. nr. 23/2020, rezultă că sentinţa primei instanţe putea fi atacată numai cu recurs, conform dezlegării date prin decizia nr. 40 din 18 mai 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, obligatorie conform art. 521 alin. (3) C. proc. civ.

În altă ordine de idei, în contradicţie cu cele reţinute de instanţa de apel care a apreciat că, în speţă, calea de atac este recursul, în virtutea art. 460 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte notează că instanţa nu a fost învestită cu mai multe capete de cerere pentru a fi incident art. 460 alin. (3) C. proc. civ., ci a fost învestită cu o singură pretenţie, având temeiuri juridice distincte.

Or, împrejurarea că reclamantul s-a prevalat de temeiuri de drept alternative nu se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 460 alin. (3) C. proc. civ. cererea formulată/pretenţia concretă este şi rămâne una singură, neputând fi decelate mai multe cereri (principale sau incidentale) în funcţie de numărul de temeiuri de drept invocate.

Ca atare, soluţionarea cauzei în apel, într-un litigiu în care era deschisă numai calea de atac a recursului, impune concluzia că decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea principiului legalităţii căilor de atac reglementat de art. 457 C. proc. civ., împrejurare de natură a circumscrie nelegalitatea hotărârii atacate.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI împotriva deciziei civile nr. 455/2022 din 17 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă, pe care o va casa şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi curţi de apel.

În rejudecare, instanţa va avea în vedere incidenţa dispoziţiilor art. 457 alin. (3) şi (4) C. proc. civ., faţă exercitarea în cauză a apelului în considerarea menţiunii inexacte din cuprinsul sentinţei cu privire la calea de atac deschisă împotriva acesteia. Vor fi avute în vedere prevederile art. 501 din acelaşi act normativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI (M.A.T.) împotriva deciziei civile nr. 455/2022 din 17 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Casează decizia atacată şi trimite cauza, spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 noiembrie 2022.