Unilateral administrative note as basis for compensating unauthorized use of agricultural land: violation of integral reparation principle and misapplication of direct concession law

Şedinţa publică din data de 19 decembrie 2023

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021, la data de 14.05.2021, pe rolul Judecătoriei Galaţi, reclamanta Agenţia Domeniilor Statului a solicitat obligarea pârâtei S.C. A. S.R.L. la plata sumei de 398.309,13 RON reprezentând preţul exploatării fără titlu valabil, calculat pentru perioada 24.10.2016-03.12.2020, conform fişei de calcul, pentru suprafeţele de teren agricol de 65,24 ha, teren proprietatea statului şi aflat în administrarea reclamantei, exploatat de către pârâtă fără acordul A.D.S. şi fără a deţine contract valabil încheiat. De asemenea, a solicitat ca, la momentul plăţii efective, pârâtul să fie obligat la achitarea sumei actualizate corespunzător.

Prin sentinţa civilă nr. 9084/06.09.2021, Judecătoria Galaţi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Galaţi.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă.

Prin sentinţa civilă nr. 978 din 01.07.2022, Tribunalul Galaţi a admis acţiunea şi a obligat-o pe pârâtă să plătească reclamantei suma de 398.309,13 RON reprezentând contravaloare lipsă folosinţă teren 65,24 ha proprietatea statului, aferentă perioadei 24.10.2016 - 03.12.2020, sumă ce se va actualiza cu rata inflaţiei la data plăţii efective.

3. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia nr. 263 A din 21 decembrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia I civilă, s-a respins ca nefondat apelul declarat de pârâta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 978 din 01.07.2022, pronunţată de Tribunalul Galaţi în dosarul nr. x/2021, în contradictoriu cu reclamanta Agenţia Domeniilor Statului.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 263 A din 21 decembrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia I civilă, a declarat recurs pârâta S.C. A. S.R.L., invocând incidenţa motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o expunere, pe larg, a istoricului cauzei, susţine, sub un prim motiv de recurs, că instanţa de apel a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001 şi ale art. 1385 alin. (1) şi (3) C. civ., atunci când a reţinut că intimata ADS poate solicita o despăgubire pentru lipsa folosinţei terenului mai mare decât redevenţa pe care ar fi încasat-o dacă s-ar fi încheiat contractul de concesiune cu atribuire directă, întrucât pe acest teren proprietatea privată a statului se află o plantaţie de vie, proprietatea recurentei, înfiinţată cu acordul proprietarului terenului (Statul Român) şi, în atare situaţie, singura modalitate de punere în valoarea a terenului de către intimata ADS este încheierea contractului de concesiune cu atribuire directă cu proprietarul plantaţiei de viţă de vie, conform art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001.

Aceste dispoziţii legale care reglementează criteriile de stabilire a întinderii despăgubirii în cauză nu au fost aplicate corect de către instanţa de apel, întrucât a reţinut că ADS ar fi putut concesiona prin metoda licitaţiei cu strigare un teren de sub vii pe care se află înfiinţată o plantaţie de vie cu acordul Statului Român.

Astfel, aşa cum a arătat şi prin motivele de apel, recurenta a dobândit dreptul de a utiliza terenul în discuţie prin adjudecarea activului viţa de vie de la B. S.R.L. aflată în procedura falimentului.

B. S.R.L., care a achiziţionat de la C. S.A. activul plantaţie de vita de vie pe o suprafaţa de teren din care face parte şi terenul din prezenta cauză, a încheiat cu ADS contractul de concesiune cu atribuire directă, în temeiul dispoziţiilor art. 211 din Legea nr. 268/2001.

Ulterior, însă, pe acest teren, Statul Român a autorizat B. S.R.L. să înfiinţeze o plantaţie de viţă de vie în condiţiile Ordinului nr. 462/7 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de instituire şi gestionare a drepturilor individuale de plantare/replantare a vitei de vie cu struguri de vin (MADR), respectiv:

"Articolul 2

(1) Plantarea/replantarea viţei-de-vie este interzisă până la data de 31 iulie 2010, cu excepţia cazurilor în care este efectuată în temeiul:

a) unui drept de plantare nouă;

b) unui drept de replantare;

c) unui drept de plantare care provine dintr-o rezervă.

(2) Dreptul individual de plantare nouă sau de replantare a viţei-de-vie se alocă oricărei persoane fizice/juridice, având calitatea de proprietar de plantaţii viticole, în baza unei cereri de autorizare a plantării/replantării viţei-de-vie şi de înscriere în Registrul plantaţiilor viticole, conform documentului prevăzut în anexa nr. 1".

Prin Autorizaţia de plantare a viţei de vie nr. 2/28.02.2008, prin care Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale-Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Galaţi a dat dreptul de înfiinţarea plantaţiei de viţă de vie proprietarului acestei plantaţii de vită de vie, respectiv societăţii B. S.R.L., iar prin Procesul-verbal de recepţie cantitativă şi calitativă finală nr. x/2.06.2008 s-a constatat de către inspectorii ISCTV din cadrul DADR Galaţi că întreaga măsură a plantării vitei de vie a fost realizată.

În atare situaţie, în anul 2008, Statul Român, care deţinea în domeniul privat terenul, astfel cum rezultă din contractul de concesiune încheiat cu B. S.R.L., şi-a dat acordul ca pe acest teren B. S.R.L. să înfiinţeze o vie asupra căreia să aibă un drept de proprietate.

Prin acest acord pentru înfiinţarea plantaţiei de viţă de vie, Statul Român, proprietarul terenului, a acceptat că pe terenul proprietatea sa privată să se afle activul vie proprietatea privată a unei alte persoane, ceea ce face ca dreptul de folosinţă asupra terenului să fie izvorât dintr-un drept de superficie, în cazul în care se va considera că la data înfiinţării viei (2008) se aplicau regulile de la superficie-creaţie doctrinară şi jurisprudenţială, în caz contrar, fiind aplicabile dispoziţiile imperative ale art. 211 din Legea nr. 268/2001, în sensul că trebuia încheiat contract de concesiune cu atribuire directă pentru terenul pe care se afla activul unei terţe persoane.

Proprietarul plantaţiei este constructor de bună credinţă, iar în cazul în care ADS ar fi dorit să uzeze de dreptul de a dispune liber de acest teren, ar fi trebuit, mai întâi, ca statul să devină şi proprietarul activului vie, prin accesiune imobiliară, cu plata către proprietarul plantaţiei de vie a valorii investiţiei, potrivit art. 494 alin. (3) teza finală din C. civ. de la 1864.

Prin urmare, afirmaţia instanţei de apel conform căreia ADS ar fi putut încheia pe terenul în discuţie contracte de concesiune prin metoda licitaţiei cu strigare reprezintă o aplicare greşită a dispoziţiilor imperative ale art. 211 din Legea nr. 268/2001, precum şi a dispoziţiilor din Procedura privind concesionarea terenurilor cu destinaţia agricolă aflate în administrarea A.D.S. prin metoda licitaţiei cu strigare, Cap. II -"Aplicabilitate" ultimul paragraf: "Excepţie de la metoda concesionării prin licitaţie publică cu strigare este metoda concesionării prin atribuire directă, pentru situaţiile reglementate prin Legea nr. 249/2003 pentru completarea Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, H.G. nr. 354/2005, H.G. nr. 859/2009 şi Ordinul nr. 804/2005 privind aprobarea instrucţiunilor privind stabilirea suprafeţelor de teren cu destinaţia agricolă ce se atribuie direct, Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 644/2009, precum şi situaţiile în care se va aproba concesionarea prin alte metode prevăzute de lege."

Consideră că în acord cu aceste dispoziţii legale poate fi doar o despăgubire pentru lipsa de folosinţă a terenului egală cu redevenţa ce s-ar fi datorat dacă ar fi fost încheiat un contract de concesiune cu atribuire directă pentru perioada în discuţie, pentru că doar aceasta este pierderea suferită de proprietarul terenului pe care A.D.S, trebuie să o repare.

Sub al doilea motiv de recurs, recurenta susţine că decizia atacată cuprinde motive contradictorii, precum şi motive străine de cauză, cu privire la motivul de apel vizând inaplicabilitatea Notei de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019.

Motivele contradictorii cuprinse în hotărârea recurată cu privire la motivul de apel vizând inaplicabilitatea Notei de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019 sunt următoarele:

"În acord cu opinia judecătorului fondului, curtea apreciază că Nota de informare emisă de Directorul General al ADS reprezintă un act juridic în vigoare, care produce efecte juridice şi care este aplicabil inclusiv pârâtei câtă vreme el nu a fost contestat pe cale legală, nici în prezentul proces şi nici pe calea altei proceduri.

Câtă vreme actul emană de la o autoritate publică şi se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia pârâtei, el nu poate fi ignorat;"

"Or, în raport cu atitudinea procesuală adoptată de pârâtă, Curtea nu poate analiza niciuna dintre susţinerile subsumate primului motiv de apel în cadrul căruia a formulat aprecieri cu privire la valabilitatea actului intitulat Notă de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019, emisă de Directorul General al ADS, cu atât mai mult cu cât toate aprecierile apelantei au pornit de la premisa greşită că instanţa de fond ar fi reţinut că această Notă este un act administrativ ce ar trebui anulat.

În realitate, în cuprinsul sentinţei atacate nu există niciun considerent în acest sens, fiind evident că apelanta pârâtă a interpretat în mod total eronat afirmaţia judecătorului fondului potrivit căreia Nota de informare emisă de Directorul General ADS reprezintă un act juridic în vigoare, care nu a fost anulat ca urmare a unei cereri formulate în litigiul de faţă sau altele; instanţa de fond a considerat doar că Nota de informare este un act juridic şi nu un act administrativ, cum susţine apelanta, act care fiind în vigoare se aplică tuturor situaţiilor pe care le reglementează, inclusiv apelantei, câta vreme nu a fost anulat ca urmare a unei cereri formulate în litigiul de faţă".

Aceste considerente sunt contradictorii pentru că, pe de o parte, instanţa de apel susţine că Nota de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019 este doar un act juridic, nu un act administrativ cum susţine recurenta, iar pe de altă parte instanţa de apel reţine că acest act juridic emană de la o autoritate publică şi se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia pârâtei, aceste efecte fiind specifice actului administrativ normativ.

Din aceste considerente s-ar putea deduce ori că instanţa de apel nu consideră actul administrativ un act juridic, ori că instanţa de apel consideră că Nota de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019 este un act juridic de altă natură, nu administrativă, însă această concluzie este contrazisă de considerentul care reţine că act juridic emană de la o autoritate publică şi se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia pârâtei, aceste efecte fiind specifice actului administrativ normativ.

Motivele străine de motivul de apel privind inaplicabilitatea Notei de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019 pentru că nu este în vigoare constau în considerentele prin care instanţa de apel reţine în mod repetat că acest "act juridic" este în vigoare pentru că nu a fost contestat nici în prezenta cauză, nici în alte cauze, în condiţiile în care recurenta a arătat prin motivele de apel ca acest act nu este în vigoare pentru că nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României pentru a intra în vigoare, astfel cum impun dispoziţiile art. 11 din Legea 24/2000.

În opinia recurentei, pentru a fi contestat un act normativ este necesar ca acesta să intre în vigoare prin publicarea lui în Monitorul Oficial al României, doar în această situaţie putând fi vorba despre existenţa unui interes în anularea actului respectiv.

Or, recurenta a arătat că inaplicabilitatea de informare şi decizie nr. 152039/19.06.2019 vine din faptul că nu a fost publicată şi din această cauză nu este în vigoare. La această critică esenţială adusă hotărârii instanţei de fond, instanţa de apel a răspuns reţinând că actul respectiv îşi produce efectele pentru că nu a fost anulat.

Sub un alt motiv de recurs se susţine că decizia atacată cuprinde motive străine de cauză, cu privire la motivul de apel privind calculul redevenţei prin încadrarea terenului în clasa IV de calitate, conform celor stabilite prin Studiul pedologic nr. 377/30.07.2019.

Prin motivul de apel privind greşita încadrare a (bonitate) în loc de clasa IV de calitate (bonitate) recurenta a arătat că prin studiul pedologic efectuat de autoritatea competentă OJSPA Galaţi s-a stabilit o altă situaţie de fapt decât cea din evidenţele ADS, respectiv că terenul pe care se află via proprietatea recurentei se încadrează în clasa III de calitate, nicidecum în clasa IV de calitate astfel cum arată înregistrările ADS din anul 2005.

De asemenea, a arătat că este importantă încadrarea corectă a terenului în clasa IV de calitate, întrucât Normele Interne privind aplicarea prevederilor Legii nr. 249/2003, H.G. nr. 354/2005 şi ale Ordinului ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 804/17.08.2005 pentru încheierea contractelor de concesiune prin metoda atribuirii directe, H.G. nr. 859/2009 şi ale Ordinului ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale nr. 644/23.10.2009, aflate la dosarul de fond, stabilesc redevenţa minimă pentru terenurile cu vii în funcţie de o singură variabilă, respectiv în funcţie de clasa de calitate a terenului. Astfel, pentru clasa de calitate III redevenţa minimă este de 756 kg grâu/ha/an, iar pentru clasa IV de calitate redevenţa minimă este de 587 kg grâu/ha/an. Nivelul minim al redevenţei stabilite în funcţie de clasa de calitate se poate majora prin aplicarea unor coeficienţi corespunzători unor factori favorizanţi ai exploataţiei.

Acest motiv de apel a fost înlăturat cu următoarele considerente:

"- studiul pedologie nr. 377/30.07.2019 nu poate conduce la schimbarea categoriei de folosinţă a terenului, ci acesta poate constitui, cel mult, "premisa declanşării procedurii legale de modificare a categoriilor de folosinţă a terenurilor aflate în administrarea ADS, procedură care, însă, nu a fost urmată, astfel că instanţa nu poate valida studiul şi nu îi poate da eficienţa pe care apelanta o doreşte, fără a se putea înţelege, însă, că instanţa de fond ar fi considerat că studiul este fals"(pagina 9 din hotărâre);

- "instanţa nu contestă valabilitatea studiului şi nici autoritatea în domeniu a Oficiului care l-a efectuat, ci are în vedere doar, aşa cum s-a arătat deja, că nu poate schimba ea însăşi categoria de folosinţă a terenului şi întreaga formulă de calcul a prejudiciului în funcţie de concluziile acestuia, întrucât procedura de modificare a categoriilor de folosinţă este una specială, expres reglementată prin Ordin al Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, instanţa neputându-se subroga în atribuţiile altei autorităţi. -Din punct de vedere procedural, sub aspect probator, studiul în sine poate fi primit ca probă la dosar, finalitatea pe care apelanta o urmăreşte nu poate rezulta din simpla analizare, apreciere şi însuşire a concluziilor acestuia, fiind obligatorie parcurgerea procedurii legale privind schimbarea categoriei de folosinţă a terenurilor agricole" (pagina 9 din hotărâre).

Aceste motive din hotărârea instanţei de apel arată că Studiul pedologic nr. 377/30.07.2019 nu poate conduce la schimbarea categoriei de folosinţă a terenului agricol, pentru care există o procedură administrativă obligatorie, în condiţiile în care recurenta nu a solicitat niciodată în cadrul acestui dosar, nici în faţa instanţei de fond, nici prin motivele de apel, schimbarea categoriei de folosinţă a terenului, ci a solicitat ca în formula de calcul a redevenţei pentru contractul de concesiune cu atribuire directă să fie avută în vedere valoarea redevenţei minimale raportat la încadrarea terenului în clasa IV de calitate (bonitate).

Este evident că instanţa de apel a făcut o confuzie între clasa de calitate (bonitate) a terenului, care reprezintă caracterizarea din punct de vedere pedologic a terenului, cu relevanţă pentru luarea măsurilor în vederea îmbunătăţirii fertilităţii solului şi categoria de folosinţă a terenului agricol, care are relevanţă din punct de vedere economic.

În atare situaţie, având în vedere că hotărârea recurată nu cuprinde decât motive străine raportat la motivul de apel referitor la efectele studiului pedologic nr. 377/30.07.2019 în stabilirea cuantumului despăgubirii pentru lipsa de folosinţă, în sensul că se reţine că acesta nu poate conduce la schimbarea categoriei de folosinţă, în condiţiile în care recurenta a solicitat doar modificarea în formula de calcul a redeventei a variabilei "clasa de calitate", nicidecum a variabilei "categoria de folosinţă", consideră că este întemeiat şi acest motiv de casare şi solicită admiterea recursului.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Agenţia Domeniilor Statului a formulat întâmpinare, în termen legal, prin care solicită să se menţină în tot hotărârea recurată.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Împrejurările faptice esenţiale pentru soluţionarea prezentului recurs, astfel cum rezultă ele din considerentele hotărârilor pronunţate de instanţele fondului, sunt următoarele:

Intimata-reclamantă ADS este administratorul terenului viticol în suprafaţă de 65,24 ha - teren aflat în domeniul privat al Statului - pe care se găseşte o plantaţie cu viţă de vie ce a intrat în proprietatea recurentei-pârâte ca urmare a unei proceduri de licitaţie publică, la data de 24.10.2016.

Potrivit art. 211 din Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, "Terenurile cu destinaţie agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 şi art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2)."

În speţă, un asemenea contract de concesiune prin atribuire directă - destinatarul normei fiind şi recurenta-pârâtă, care a dobândit dreptul asupra plantaţiei, a cărei exploatare implică şi exploatarea terenului - nu a fost încheiat între părţi, disputa purtând asupra preţului concesiunii, inclusiv pentru perioada scursă de la data adjudecării plantaţiei, aspecte cu privire la care părţile nu s-au înţeles.

În aceste coordonate, instanţele au considerat aplicabile în raportul juridic dedus judecăţii regulile răspunderii pentru fapta ilicită cauzatoare de prejudicii, apreciind că fapta pârâtei de a utiliza terenul ocupat de plantaţia de viţă-de-vie fără a încheia contractul de concesiune mai sus menţionat constituie o faptă ilicită, precum şi că reclamanta a dovedit existenţa şi întinderea prejudiciului produs de această faptă - al cărui echivalent în RON a fost cuprins în dispozitivul sentinţei primei instanţe.

La determinarea acestui prejudiciu s-a avut în vedere pentru o parte din perioada dedusă judecăţii contravaloarea unei cantităţi de grâu pe unitate de suprafaţă (3000 kg/ha/an) ce a fost predeterminată printr-o notă de informare emisă la data de 19.06.2019 de directorul reclamantei ADS - chestiune disputată în cauză.

De asemenea, pentru o altă perioadă din cea pentru care se cere repararea prejudiciului s-a avut în vedere o cantitate de 810 kg grâu/ha/an, despre care reclamanta a afirmat că reprezintă valoarea practicată ca nivel minim al redevenţei în cazul procedurii licitaţiei publice cu strigare.

Cu privire la nota de informare prin care s-a stabilit determinarea prejudiciului ca echivalent al 3000 kg grâu/ha/an, pârâta a arătat şi în faţa primei instanţe şi apoi şi în apel că acest act nu poate sta la baza calculării contravalorii despăgubirii, pentru că nu există un temei legal pentru emiterea acestuia.

Instanţa de apel, în acord cu prima instanţă, a statuat că acest act juridic produce efecte juridice cât timp nu a fost atacat şi că susţinerile cu caracter general ale pârâtei nu pot primi vreun efect din această perspectivă.

De asemenea, instanţa de apel a înlăturat susţinerile apelantei pârâte în sensul că tribunalul a calificat greşit acest act ca fiind un act administrativ, observând că sentinţa se referă la valoarea de act juridic neatacat, prezumat valid, a acestei note, statuare considerată corectă.

Faţă de aceste chestiuni, deduse judecăţii de recurentă prin criticile sale întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este întemeiat.

Principiile generale ce guvernează răspunderea pentru fapta ilicită cauzatoare de prejudicii includ şi regula reparării integrale a prejudiciului, cuprinsă în art. 1385 alin. (1) C. civ. - "Prejudiciul se repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel."

În acest context, instanţa chemată a dispune repararea unui prejudiciu este ţinută a stabili care este paguba suferită şi întinderea ei, iar în cazul reparării prejudiciului prin echivalent, a determina valoarea în bani a pagubei, pentru a asigura funcţia reparatorie a răspunderii.

Nicio dispoziţie legală nu prevede însă o funcţie sancţionatoare a instituţiei răspunderii pentru fapta ilicită civilă, împrejurare în care regulile reparării prejudiciului nu se pot raporta decât la paguba efectiv produsă - în toate elementele sale, dacă este cazul, aşa cum prevede art. 1385 alin. (3) C. civ., în limitele cererii reclamantei.

De aceea, pentru dovedirea existenţei şi întinderii prejudiciului material, este necesar a fi analizate elemente de fapt care privesc diminuarea patrimoniului celui păgubit prin pierderea efectivă suferită de acesta şi eventualul beneficiu nerealizat, dacă el face obiectul învestirii.

În acest context, de principiu, nu poate fi conceput ca victima unei fapte ilicite, păgubitul, să determine prin voinţă proprie care este întinderea despăgubirii, pentru că, în absenţa unui acord de voinţe între autor şi victimă, determinarea cuantumului despăgubirilor se face de către instanţa de judecată, pe baza susţinerilor reciproce ale părţilor şi a probelor administrate.

Or, în speţă, pentru perioada ulterioară datei de 20.06.2019, întinderea prejudiciului s-a determinat de către reclamantă însăşi prin emiterea notei de informare care stabilea contravaloarea despăgubirii pentru orice utilizare fără titlu a terenului aflat în administrarea sa la contravaloarea a 3000 kg grâu/ha/an.

Pârâta a contestat această modalitate de evaluare a despăgubirii, aducând două argumente esenţiale: absenţa unui temei legal al emiterii acestei note de informare şi necesitatea respectării prevederilor art. 211 din Legea nr. 268/2001.

Ambele argumente sunt fondate.

Astfel, reclamanta nu a justificat existenţa unei prevederi legale care să o îndrituiască a determina unilateral (prin organele sale de conducere) întinderea prejudiciului, iar reperul respectiv nu a făcut nici obiectul unei convenţii (caz în care s-ar fi impus pârâtei cu acest titlu).

Din această perspectivă, este greşit a considera că instanţa nu era învestită cu o cerere de a verifica natura şi efectele notei de informare, pentru că nu era necesar ca cel căruia actul îi este opus să utilizeze în mod formal apărări privind nulitatea sau nelegalitatea actului respectiv; în prezenţa apărărilor care susţineau că nu există un temei legal pentru emiterea sa şi faţă de dispoziţiile art. 1385 alin. (1) C. civ., invocate, instanţele erau chemate a analiza aceste apărări şi a tranşa chestiunile în dispută.

Aceasta cu atât mai mult cât ambele instanţe s-au ferit a statua care este natura juridică a notei de informare, cu privire la care pârâta a susţinut constant că nu poate avea natura actului administrativ - iar curtea de apel a notat expres că o astfel de calificare nu a avut loc. la prima instanţă. Suplimentar, a consemnat că actul emană de la o autoritate publică şi nu a fost anulat, fiind necesar astfel a fi respectat.

În absenţa calificării actului ca act administrativ, rezultă că nici omisiunea de a invoca excepţia de nelegalitate a notei de informare ca act administrativ cu caracter individual conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu ar putea fi imputată pârâtei (cum pare a rezulta din considerentele deciziei recurate, deşi o astfel de apărare nu este sugerată explicit), pentru că nu a avut loc o atare calificare, deşi chestiunea a fost adusă în discuţie de pârâtă atunci când a cerut înlăturarea sa din probaţiune.

Or, nu rezultă cu claritate din argumentarea deciziei recurate care este motivul pentru care "actul juridic" care este nota de informare se impune în cauză cu caracter obligatoriu pentru părţi şi pentru instanţă în privinţa întinderii prejudiciului.

Dimpotrivă, instanţa de recurs constată că, atât timp cât nu se justifică un temei legal care să permită reclamantei să determine unilateral întinderea prejudiciului, nota de informare nu poate reprezenta un reper avut în vedere pentru stabilirea elementului de fapt ce caracterizează prejudiciul în speţă.

Actul nu are natura unui act administrativ, având în vedere definiţia acestuia, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ("actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;"), cât timp nu s-a argumentat în cauză în sensul că nota are ca scop organizarea executării legii sau executarea în concret a acesteia.

De asemenea, nu se poate reţine nici că directorul reclamantei ADS a acţionat la emiterea notei de informare ca o autoritate publică, în regim de putere publică, având în vedere activitatea reclamantei de administrator al terenurilor aflate în domeniul privat al statului.

Nota de informare nu are nici valoarea unei convenţii (nefiind un act bilateral), ci este un act juridic unilateral (un act intern al instituţiei reclamante) ce nu poate da naştere unor obligaţii în sarcina unor terţi pentru că nu există nicio dispoziţie legală care să îi confere o astfel de valoare.

Prin urmare, criticile recurentei referitoare la valoarea notei de informare sunt întemeiate.

În egală măsură, se impune şi evaluarea celui de-al doilea argument adus de pârâtă în apărare, legat de aplicarea greşită a prevederilor art. 211 din Legea nr. 268/2001.

Recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, o greşită aplicare a art. 211 din Legea 268/2001 şi a art. 1385 alin. (1) şi (3) C. civ., atunci când s-a reţinut că reclamanta poate solicita o despăgubire mai mare decât cea care ar fi fost obţinută dacă se încheia legal contractul de concesiune.

Curtea de apel a înlăturat acest motiv de apel, arătând că pârâta este în culpă pentru că nu a încheiat contractul şi nu poate pretinde a avea acelaşi tratament juridic cu cel al persoanei care respectă legea şi încheie contractul.

Cum s-a arătat mai sus, prejudiciul cauzat printr-o faptă ilicită se repară integral, dar operaţiunea de reparare a prejudiciului nu reprezintă o pedeapsă pentru autorul faptei ilicite pentru că dreptul românesc nu a recunoscut funcţia sancţionatorie a acestui tip de răspundere şi nici daunele punitive.

În consecinţă, este greşit argumentul Curţii de apel în sensul că stabilirea despăgubirii la un nivel superior celui al redevenţei contractuale trebuie să acţioneze ca un element descurajant pentru pârâta recurentă.

De aceea, vinovăţia necesară pentru angajarea răspunderii - fie în forma culpei, fie a intenţiei - nu este un element relevant în mecanismul de stabilire a echivalentului prejudiciului reparabil; deci, dacă acesta este mai mare decât valoarea redevenţei utilizate la atribuirea directă, se impune ca el să fie reparat integral, dar în mod greşit s-a reţinut de instanţa de apel că el trebuie să fie mai mare deoarece pârâta este în culpă pentru neîncheierea contractului de concesiune, câtă vreme legea prevede repararea integrală indiferent de forma de vinovăţie cu care fapta ilicită a fost săvârşită.

În consecinţă, la determinarea întinderii prejudiciului se impune a avea în vedere coordonatele stabilite de reclamant prin cererea sa, dar în măsura în care ele sunt dovedite şi se circumscriu principiilor de reparaţie cu consacrare legală.

Or, însăşi reclamanta a indicat în acţiunea sa - pentru perioada anterioară emiterii notei de informare - ca reper de determinare a cuantumului despăgubirilor valoarea redevenţei uzuale minime în cazul atribuirii cu strigare, determinată în speţă la echivalentul a 810 kg grâu/ha/an.

Se impunea în aceste coordonate ca instanţa să procedeze la verificarea concretă a consecinţelor directe suferite de reclamantă ca urmare a omisiunii pârâtei de a încheia contractul de concesiune, consecinţe indicate de reclamantă ca fiind lipsirea sa de contravaloarea redevenţei ce ar fi fost încasate ca urmare a încheierii contractului.

Dacă există o corelaţie între contractul de concesiune cu atribuire directă şi cel încheiat ca urmare a unei licitaţii cu strigare - în contextul solicitării reclamantei şi al apărărilor pârâtei legate de norma legală aplicabilă situaţiei sale concrete - era o chestiune ce făcea parte din silogismul logico-juridic specific determinării despăgubirilor solicitate şi care nu a avut loc în cauză pentru că instanţele s-au oprit la reperul stabilit unilateral de reclamantă, fără a-l cenzura.

Relevant din această perspectivă era a determina şi dacă în speţă pot fi aplicabile prevederile art. 213 din Legea nr. 268/2001 şi dacă în speţă a fost emis actul la care acest text se referă ("În cazul procedurii de concesionare prin atribuire directă, nivelul redevenţei se aprobă de către Comitetul de privatizare, concesionare şi arendare al Agenţiei Domeniilor Statului.").

De aceea, găsind întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu trimitere la normele de drept substanţial mai sus evocate, se constată că decizia recurată este afectată de nelegalitate din perspectiva analizată, impunându-se casarea sa şi trimiterea spre rejudecarea cauzei la instanţa de apel, unde, la tranşarea aspectelor litigioase legate de întinderea prejudiciului şi modul concret de reparare integrală a acestuia, se vor examina şi chestiunile rămase nedezlegate legate de posibilitatea utilizării ca reper a redevenţei minime din contractele de concesiune încheiate ca urmare a licitaţiei cu strigare, respectiv din contractele de concesiune încheiate prin atribuire directă şi totodată dacă valoarea redevenţei pentru acestea din urmă a fost stabilită prin actul mai sus evocat.

Incidental, este fondat şi motivul de critică întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care priveşte natura contradictorie a considerentelor ce privesc natura juridică a notei de informare, deoarece curtea de apel nu a răspuns adecvat susţinerilor pârâtei apelante, repudiind apărările sale legate de efectele actului fără a clarifica în mod corespunzător care este în realitate adevărul juridic în chestiunea respectivă, după cum rezultă din cele expuse mai sus.

Sunt nefondate criticile care privesc chestiunea greşitei determinări a categoriei de calitate a terenului pe care se găseşte plantaţia de viţă-de-vie proprietatea recurentei pârâte.

Astfel, sub cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a contestat argumentarea instanţei de apel în sensul că reperul categoriei de calitate a terenului (clasa a III-a sau a IV-a de bonitate, după caz) nu poate fi schimbat faţă de cele consemnate în evidenţele ADS în cadrul litigiului de faţă, chiar dacă recurenta s-a folosit de un studiu de specialitate care îi susţine poziţia. Recurenta a afirmat în cadrul motivării recursului că în mod greşit a apreciat instanţa de apel că s-a solicitat schimbarea categoriei de folosinţă a terenului, confundând această caracteristică cu chestiunea caracteristicii pedologice.

În realitate, chiar dacă - în mod inadecvat - instanţa de apel s-a referit pe alocuri în motivarea sa la clasa de folosinţă a terenului, în loc de clasa de calitate (bonitate), motivarea deciziei recurate sub acest aspect permite înţelegerea deplină a raţionamentului şi cuprinde un silogism corect din punct de vedere juridic în fondul său: dacă clasificarea terenurilor în funcţie de calitatea lor se face potrivit unei proceduri reglementate legal (cum este cazul în speţă, actele normative incidente fiind indicate de recurentă în cererea de recurs), atunci în litigiul de faţă nu poate fi reţinută o altă categorie de calitate decât cea stabilită cu respectarea acestei proceduri şi înscrisă ca atare în evidenţele ADS.

Prin urmare, în mod corect a statuat instanţa de apel că pentru a reţine o altă categorie de calitate a terenului în calculul concret al contravalorii despăgubirii cuvenite reclamantei era necesar a se urma procedura administrativă edictată în vederea schimbării categoriei respective a terenului, ceea ce nu s-a întâmplat în speţă.

Pe cale de consecinţă, în limitele criticilor formulate şi care pot fi examinate în controlul de legalitate specific recursului, problema a fost corect dezlegată de instanţa de apel.

Pentru toate considerentele expuse şi în limitele motivelor de recurs găsite întemeiate, în temeiul art. 497 C. proc. civ., recursul va fi admis, cu consecinţa casării deciziei recurate şi trimiterii cauzei la rejudecarea apelului declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 263 A din 21 decembrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia I civilă, în contradictoriu cu intimata-reclamantă Agenţia Domeniilor Statului.

Casează decizia şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 decembrie 2023.