Statutory interpretation of the objective start date for limitation periods in compensation claims against state restitution authorities

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Deliberând asupra recursului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă la 29 iulie 2021, reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 1.831.069 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea de 2.042.600 RON, stabilită prin raportul de evaluare nr. x/28.09.2009, şi valoarea de 211.531 RON, stabilită cu respectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare a terenului în suprafaţă de 2.500 mp, situat în Râmnicu Vâlcea, strada x nr. 38, sumă actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii efective, precum şi la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 164 din 15 februarie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis excepţia prescripţiei extinctive a dreptului material la acţiune, invocată de pârâtă, şi a respins cererea de chemare în judecată ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia nr. 1557 A din 4 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins apelul formulat de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva sentinţei civile nr. 164 din 15 februarie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, în contradictoriu cu intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca nefondat.

4. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei nr. 1557 A din 4 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs reclamantul Ministerul Finanţelor, în reprezentarea Statului Român.

Din perspectiva motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că decizia atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă şi art. 2.528 din C. civ., instanţa reţinând în mod greşit momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie.

În dezvoltarea criticilor, a arătat că, în mod eronat, instanţa de apel a reţinut că "momentul la care apelanţii-reclamanţi ar fi putut cunoaşte atât paguba cât şi pe cel care răspunde de ea este cel al adoptării de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor a deciziei nr. 10222/07.12.2009."

Cu titlu de jurisprudenţă, a indicat decizia nr. 513 din 7 martie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-ar fi statuat în sensul că, pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a detaşat momentul începerii curgerii prescripţiei de momentul naşterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului cauzat printr-o faptă ilicită şi, implicit, al naşterii dreptului la acţiune, luând în considerare momentul subiectiv al cunoaşterii pagubei şi a celui răspunzător de repararea lui, stabilind, astfel, că prescripţia începe să curgă numai de la data când victima a cunoscut atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Raportat la această interpretare a normei legale, recurentul-reclamant a susţinut că, în mod eronat, instanţa de apel a reţinut că "momentul obiectiv de la care reclamanţii-apelanţi din prezenta cauză ar fi avut posibilitatea să cunoască atât paguba (stabilită cu certitudine) cât şi pe cei responsabili de producerea acesteia, este acela al datei emiterii deciziei de despăgubire în favoarea beneficiarilor."

Printr-o altă critică a susţinut că instanţa de apel a ignorat prevederile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, care statuează că transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului Român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia, şi nu lui însuşi. Astfel, susţine că acesta nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele civile comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului.

Referitor la răspunderea statului, a menţionat că sunt aplicabile normele dreptului public, având răspundere directă doar pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale. Statul nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele civile comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului. A subliniat că, dacă ministerul ar fi auditat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin decizia nr. 10 din 10 octombrie 2013, acesta nu ar fi dus la stabilirea cu certitudine a pagubei, deoarece întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR a tuturor rapoartelor de evaluare şi identificarea celor întocmite cu nerespectarea Standardelor internaţionale de evaluare şi reevaluarea de către un evaluator autorizat ANEVAR a rapoartelor de evaluare identificate în etapa anterioară, pentru stabilirea prejudiciului produs.

A mai arătat că, din analiza circumstanţelor cauzei, se disting următoarele raporturi de prepuşenie: cel născut între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii şi raportul de prepuşenie născut în temeiul raporturilor de muncă între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză pentru a intra în şedinţă, aceştia având studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

De asemenea, recurentul-reclamant a apreciat că instanţa de apel, în mod eronat, a constatat că ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de 10 august 2020, data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x din 7 august 2020, emisă de autoritatea pârâtă, prin care ar fi fost înştiinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

Printr-o ultimă critică recurentul-reclamant a menţionat că paguba a fost stabilită ulterior pronunţării sentinţei nr. 2767 din 17 octombrie 2014 în dosarul nr. x/2014, ca urmare a executării măsurii de verificare a tuturor rapoartelor de evaluare care au stat la baza emiterii deciziilor de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în perioada 2009-2011.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Cu respectarea termenului legal, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Imobilelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca inadmisibil, motivat de faptul că recurentul s-ar folosi de un argument deja statuat în mod definitiv în dosarul nr. x/2021, excepţie calificată de instanţă ca reprezentând apărare de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte reţine următoarele:

Acţiunea ce face obiectul prezentului dosar are ca obiect obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 1.831.069 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea de 2.042.600 RON, stabilită prin raportul de evaluare nr. x din 28 septembrie 2009, şi valoarea de 211.531 RON, stabilită cu respectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare a terenului în suprafaţă de 2.500 mp, situat în Râmnicu Vâlcea, strada x nr. 38, sumă actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii efective, precum şi la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

Fapta ilicită a fost indicată ca fiind întocmirea raportului de evaluare de către experţi autorizaţi în calitate de prepuşi ai pârâtei, cât şi omologarea de către pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a raportului de evaluare, ulterior fiind emisă decizia nr. 10222 din 7 decembrie 2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Prejudiciul a fost argumentat din perspectiva diferenţei semnificative între evaluarea stabilită prin raportul nr. x din 28 septembrie 2009 şi raportul de verificare întocmit de A. S.R.L..

Instanţa de apel a reţinut că momentul de la care trebuie considerat că începe cursul prescripţiei este reprezentat de "momentul adoptării de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor a deciziei nr. 10222 din 7 decembrie 2009, prin care s-a emis titlul de despăgubire în cuantum de 2.042.600 RON, ca urmare a omologării raportului de evaluare, beneficiara B. devenind, din acest moment, creditoare a Statului Român."

Luând în examinare critica subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva încălcării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 8 din Decretul nr. 167/1958, prin determinarea eronată a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie, Înalta Curte reţine că este nefondată.

Recurentul-reclamant şi-a fundamentat raţionamentul pe considerentul că prescripţia dreptului material la acţiune a început să curgă la data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei emise de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, prin care i s-au adus la cunoştinţă diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

Nu poate fi reţinut motivul de recurs prin care recurentul-reclamant a susţinut încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material privind momentul începerii curgerii termenului de prescripţie, întrucât norma de drept material stabileşte două momente, alternative, care pot marca începutul prescripţiei - unul subiectiv, al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea, şi unul obiectiv, legat de data la care păgubitul trebuie să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instituirea celor două momente alternative urmăreşte să armonizeze dezideratul ocrotirii efective a victimei faptei ilicite (căreia nu i s-ar putea opune prescripţia înainte de a avea posibilitatea de a acţiona întrucât nu a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea) şi pe cel al asigurării finalităţii, scopului reglementării acestei instituţii, aceea de lămurire a situaţiilor juridice neclare în termene scurte, de natură să garanteze securitatea şi stabilitatea circuitului civil.

De aceea, în legătură cu acest din urmă deziderat, stabilirea de către legiuitor a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă se bazează şi pe ideea culpei prezumate a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

În cauză, invocând momentul subiectiv, reprezentat de data comunicării de către intimata-pârâtă a adresei prin care Ministerul Finanţelor era informat despre existenţa unei diferenţe de valoare în privinţa raportului întocmit în 2009, recurentul-reclamant a susţinut că nu a putut acţiona înaintea datei respective întrucât nu cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului.

Susţinerea recurentului nu are temei în dispoziţia legală, care nu condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea întinderii acesteia, ci doar de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea. Întinderea pagubei reprezintă o chestiune de probaţiune şi de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive (pentru că în absenţa lui titularul dreptului nu ar putea acţiona).

În acelaşi timp, nu poate fi reţinută susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia, înainte de verificarea rapoartelor de evaluare (aşa cum s-a dispus de către Curtea de Conturi), nici măcar nu se putea şti dacă există vreo pagubă.

În realitate, invocând imposibilitatea cunoaşterii întinderii şi a existenţei pagubei pentru argumentele arătate anterior - care nu se subsumează scopului avut în vedere de legiuitor, atunci când a detaşat momentul începerii cursului prescripţiei de cel al naşterii dreptului la acţiune (ca titularul dreptului să nu fie sancţionat pentru că nu a putut acţiona), recurentul-reclamant tinde să deplaseze data începerii cursului prescripţiei pentru a situa demersul său înăuntrul termenului de prescripţie.

În acest sens, recurentul-reclamant identifică un singur moment de început al curgerii prescripţiei, respectiv cel subiectiv, reprezentat de data la care pretinsul său debitor l-a înştiinţat că ar avea un drept de creanţă decurgând din diferenţele de valoare constatate în privinţa rapoartelor de evaluare întocmite în 2009.

Recurentul-reclamant ignoră faptul că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă, a fost tocmai ca titularul dreptului să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

În cuprinsul recursului, recurentul-reclamant a invocat aspectele dezlegate prin decizia nr. 513 din 7 martie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă. În decizia menţionată, s-a statuat că soluţia amânării începerii curgerii termenului de prescripţie de la data la care cel păgubit a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea prezintă neajunsul de a amâna, în unele cazuri, data începerii curgerii termenului de prescripţie un timp prea îndelungat, ceea ce ar contraveni scopurilor urmărite de legiuitor prin instituţia prescripţiei extinctive, respectiv clarificarea raporturilor juridice. De aceea, pentru a elimina acest inconvenient, legiuitorul a stabilit un al doilea moment, obiectiv, de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiune pentru reperarea pagubei pricinuite printr-o faptă ilicită, data când păgubitul trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea. Prin stabilirea unui moment obiectiv de la care poate începe să curgă termenul de prescripţie pentru tragerea la răspundere în cazul faptelor ilicite cauzatoare de prejudicii, se asigură armonizarea necesităţii ocrotirii efective a victimei faptei ilicite, cu necesitatea asigurării finalităţii practice a prescripţiei extinctive.

Considerentele acestei decizii nu contrazic cu nimic raţionamentul instanţei de apel, confirmat prin prezenta decizie, ele corespunzând tocmai argumentelor teoretice anterior expuse referitor la cele două momente reglementate alternativ pentru determinarea începerii cursului prescripţiei şi la scopul legiuitorului la momentul edictării lor. Astfel, în prezenta cauză momentul debutului termenului de prescripţie a fost reţinut de instanţa de apel ca fiind cel obiectiv (când putea şi trebuia să cunoască păgubitul paguba şi pe cel care răspunde de ea), deoarece cercetarea faptelor relevante a arătat că acest moment s-a produs şi a avut loc anterior momentului subiectiv pretins de reclamant. Totodată, practica judiciară evocată nu poate fi considerată contrară soluţiei din litigiul pendinte şi din perspectiva împrejurării că faptele deduse judecăţii sunt diferite şi ele au reclamat aplicarea altei dispoziţii legale, respectiv a tezei a doua din art. 8 al Decretului nr. 167/1958.

Înalta Curte constată că este întemeiată în drept aprecierea curţii de apel în sensul că stă în sarcina statului reclamant să reglementeze proceduri de a fi înştiinţat în timp util cu privire la eventuale pagube constatate în modul de întrebuinţare a resurselor sale financiare.

Nu poate fi primită nici critica prin care recurentul-reclamant susţine interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954 sub aspectul răspunderii directe a statului doar pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale, nu şi pentru fapte ce aparţin instituţiilor faţă de care nu se află într-un raport de dependenţă.

Stabilirea despăgubirilor în cadrul normativ existent la acel moment - Titlul VII din Legea nr. 247/2005 - se realiza prin decizie a Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, din a cărei componenţă făceau parte preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice, conform art. 13 alin. (1).

De asemenea, titlurile de despăgubiri astfel emise, în numele şi pe seama Statului Român, încorporau drepturile de creanţă împotriva statului şi erau valorificate prin conversia lor în acţiuni la Fondul Proprietatea (art. 3 lit. a). Acest fond a funcţionat sub forma unei societăţi de investiţii, deţinută iniţial în întregime de Statul Român, în calitate de acţionar unic, până la transmiterea acţiunilor din proprietatea statului către persoanele fizice despăgubite (art. 7 din Titlul VII).

În ce priveşte intimata-pârâtă, aceasta este tot o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005, ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii, şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută ca atare până la adoptarea H.G. nr. 572 din 30 iulie 2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv constând în data la care debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă, întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în cauză este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurentul că a cunoscut toate elementele care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

Demersul, în aceşti termeni, al recurentului este unul care, pe de-o parte, nesocoteşte reglementarea momentului de început al cursului prescripţiei (data la care titularul dreptului subiectiv a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea neputându-se situa ulterior celei la care trebuia să cunoască aceste elemente), iar, pe de altă parte, funcţia şi finalitatea prescripţiei extinctive, de a sancţiona pasivitatea, lipsa de diligenţă, pentru lămurirea situaţiilor juridice neclare, în vederea asigurării stabilităţii circuitului civil.

În consecinţă, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că paguba s-a produs la data adoptării deciziei de despăgubire, când statul trebuia să cunoască paguba şi persoana care răspunde de ea, în sensul prevederilor art. 8 din Decretul nr. 167/1958, din moment ce, prin diversele sale organe executive, putea şi trebuia să exercite, înainte de emiterea titlului de despăgubire, controlul asupra modului în care a fost evaluat imobilul în dosarul de despăgubiri, pentru a stabili dacă acesta a fost supraevaluat. Or, statul, prin organele sale de control, a rămas în pasivitate, deşi putea şi trebuia să acţioneze în vederea depistării prejudiciului afirmat a fi produs prin emiterea titlului de despăgubire, precum şi să ia măsurile legale de recuperare a pagubei în termen de 3 ani de la emiterea acestei decizii, mai ales că procesul de restituire a imobilelor preluate abuziv reprezintă un domeniu de mare interes, inclusiv din perspectiva resurselor bugetare afectate plăţii despăgubirilor.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-pârâtă Înalta Curte constată că, într-adevăr, în cadrul dosarului nr. x/2021, instanţa a analizat aceeaşi chestiune precum cea invocată şi prin motivele prezentului recurs, însă, în cauză însă nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, neexistând identitate de părţi, obiect şi cauză. Nefiind aplicabile prevederile art. 430 şi art. 431 C. proc. civ., invocarea respectivei hotărâri judecătoreşti nu poate fundamenta inadmisibilitatea recursului.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reţine că motivele de recurs invocate sunt nefondate în ansamblul lor, motiv pentru care, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor în reprezentarea Statului Român împotriva deciziei nr. 1557 A din 4 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 noiembrie 2023.