State liability for overvalued property compensation: Objective standard for start of statute of limitations on tort claims

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Deliberând asupra recursului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 11 august 2021 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, reclamanţii Ministerul Finanţelor şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, au chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, solicitând obligarea acesteia la plata sumei de 558.092 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului situat în Drobeta Turnu Severin, judeţul Mehedinţi, şi valoarea de 657.700 RON, reprezentând preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x din 26 februarie 2009, actualizată cu indicele de inflaţie. Totodată, au solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii legale calculate de la data achitării titlurilor de plată, în ceea ce priveşte suma de 125.000 RON, iar în ceea ce priveşte diferenţa de 433.092 RON, de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 688 din 6 mai 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis excepţia tardivităţii formulării cererii de chemare în garanţie, excepţie invocată de S.C. A. S.R.L.; a respins cererea de chemare în garanţie, ca tardiv formulată, a obligat-o pe pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 500 RON către S.C. A. S.R.L., cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat; a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, şi a respins acţiunea ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia nr. 224 A din 21 februarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins apelul formulat de reclamanţii Ministerul Finanţelor şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva sentinţei civile nr. 688 din 6 mai 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, în contradictoriu cu intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca nefondat.

4. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei nr. 224 A din 21 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs reclamantul Ministerul Finanţelor, în nume propriu şi în reprezentarea Statului Român.

Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că decizia atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material reglementate de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă şi art. 2.528 alin. (1) din C. civ., instanţa reţinând în mod greşit momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie.

În dezvoltarea motivului de recurs a susţinut că, în mod eronat, a reţinut instanţa de apel că, "într-adevăr, momentul la care începe să curgă termenul de prescripţie nu este cel la care a fost emisă decizia de compensare de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor (23 aprilie 2009), ci cel la care apelanţii-reclamanţi trebuiau să cunoască faptul că despăgubirile au fost supraevaluate."

În opinia recurentului-reclamant, nici la momentul emiterii deciziei nr. 10/2013 şi nici la momentul pronunţării sentinţei civile nr. 2767/2014 nu se putea vorbi despre existenţa unei pagube, întrucât nu se stabilise dacă raportul de evaluare nr. x din 26 februarie 2009 era sau nu conform cu Standardele Internaţionale de Evaluare.

A subliniat că dacă ministerul ar fi auditat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin decizia nr. 10 din 10 octombrie 2013, acesta nu ar fi dus la stabilirea cu certitudine a pagubei, deoarece întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR a tuturor rapoartelor de evaluare şi identificarea celor întocmite cu nerespectarea Standardelor internaţionale de evaluare şi reevaluarea de către un evaluator autorizat ANEVAR a rapoartelor de evaluare identificate în etapa anterioară, pentru stabilirea prejudiciului produs.

Din aceste motive, recurentul-reclamant a apreciat că se afla în imposibilitatea de a cunoaşte paguba la momentul indicat de instanţa de apel, anume data pronunţării sentinţei civile nr. 2767 din 17 octombrie 2014.

A mai arătat că, din analiza circumstanţelor cauzei, se disting următoarele raporturi de prepuşenie: cel născut între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii şi raportul de prepuşenie născut în temeiul raporturilor de muncă între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză pentru a intra în şedinţă, aceştia având studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

De asemenea, recurentul-reclamant a apreciat că instanţa de apel, în mod eronat, a constatat că ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de 30 martie 2021, data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x din 26 martie 2021, emisă de autoritatea pârâtă, prin care ar fi fost înştiinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, respingerea recursului ca inadmisibil, motivat de faptul că recurentul s-ar folosi de un argument deja statuat în mod definitiv într-o speţă similară (decizia nr. 501 din 15 martie 2023 a Înaltei Curţi, pronunţată în dosarul nr. x/2021) iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:

Prevalându-se de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material), recurentul-reclamant a pretins caracterul nelegal al deciziei atacate prin prisma încălcării şi aplicării eronate a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă.

Critica este nefondată.

Înalta Curte constată că dreptul subiectiv ce se solicită a fi valorificat pe cale judiciară reprezintă un drept de creanţă izvorât din săvârşirea pretinsei fapte ilicite de către pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, constând în întocmirea unui raport de evaluare a imobilului situat în Drobeta Turnu Severin, judeţul Mehedinţi, cu nerespectarea standardelor internaţionale, prin evaluatori autorizaţi, la nivelul anului 2009, în procesul de acordare a despăgubirilor în temeiul Legii nr. 10/2001, raport care a fost apoi avizat de către consilierii intimatei-pârâte.

În baza acestui raport a fost emisă decizia nr. 4601 din 23 aprilie 2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în favoarea beneficiarelor B. şi C., în temeiul căreia, apoi, au fost eliberate: titlul de conversie nr. 5145/20 decembrie 2011, emis în favoarea beneficiarei C.; titlul de conversie nr. 835/5 iulie 2010, emis în favoarea beneficiarei B.; titlul de conversie nr. 18/12 martie 2012, emis în favoarea beneficiarei B. şi, în favoarea petentei C., următoarele titluri de plată: nr. x/2 mai 2018, nr. x/29 mai 2017, nr. x/23 mai 2016, nr. x/8 aprilie 2015 şi nr. x/ aprilie 2016, a câte 25.000 RON fiecare., conform procedurii instituite de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente şi opţiunii exprimate de către beneficiară.

Fiind vorba de un drept de creanţă circumscris unui prejudiciu generat de o supraevaluare a imobilului, prin raportul întocmit la nivelul anului 2009, în baza căruia s-a plătit contravaloarea unor despăgubiri peste valoarea reală de piaţă a proprietăţii imobiliare evaluate, instanţa de apel a reţinut în mod corect incidenţa art. 8 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită.

În aplicarea dispoziţiilor legale menţionate, instanţa de apel a reţinut că un termen de 3 ani de la emiterea actelor contestate este unul rezonabil, raportat atât, pe de o parte, la durata şi conţinutul concret al demersurilor necesare în vederea stabilirii cu certitudine a pagubei, precum şi la mijloacele juridice, financiare şi logistice de care dispune Guvernul României, ca autoritate publică a puterii executive, ce exercită conducerea generală a administraţiei publice, cât şi, pe de altă parte, la faptul că pentru ca reclamantul să poată acţiona în instanţă la acesta se adaugă şi termenul general de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958.

Conform dispoziţiilor:

"prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea".

Aşa cum rezultă din textul citat, regula generală privind începutul prescripţiei extinctive are un caracter mixt, prezentând caracteristica stabilirii, alternativ, a două momente de la care prescripţia începe să curgă, şi anume un moment subiectiv, constând în data când cel păgubit a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, deci nu doar pe cel care a cauzat-o, şi un moment obiectiv, constând în data când păgubitul trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Textul de lege se referă doar la momentul cunoaşterii pagubei nu şi al celui al cunoaşterii întinderii pagubei, rămânând ca în interiorul termenului stabilit de lege - 3 ani -, aplicabil în cauză, păgubitul să efectueze verificări pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi să acţioneze pentru recuperarea acestuia.

Totodată, se observă că legiuitorul a detaşat momentul începerii curgerii prescripţiei de momentul naşterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului cauzat print-o faptă ilicită şi, implicit, al naşterii dreptului la acţiune, luând în considerare momentul subiectiv al cunoaşterii pagubei şi a celui răspunzător de ea, stabilind că prescripţia începe să curgă numai de la data când victima a cunoscut atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, adică momentul subiectiv, împrejurare ce îi permite acesteia să acţioneze.

Pe de altă parte, prin stabilirea celui de-al doilea moment, cel obiectiv, de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiune pentru repararea pagubei pricinuite printr-o faptă ilicită (data când victima trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea), legiuitorul a urmărit să armonizeze dezideratul ocrotirii efective a victimei faptei ilicite cu necesitatea asigurării finalităţii prescripţiei extinctive, adică scopului reglementării acestei instituţii, aceea de lămurire a situaţiilor juridice neclare în termene scurte, de natură să garanteze securitatea şi stabilitatea circuitului civil.

De aceea, în legătură cu acest din urmă deziderat, stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie se întemeiază pe ideea culpei prezumate a victimei de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

Or, invocând momentul subiectiv reprezentat de data comunicării de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a adresei nr. x din 26 martie 2021, prin care Ministerul Finanţelor era informat despre existenţa diferenţelor dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de standardele internaţionale, recurentul-reclamant a susţinut că nu a putut acţiona înaintea datei respective, întrucât nu cunoştea prejudiciul despre care a luat cunoştinţă doar în urma definitivării verificărilor dispuse după controlul Curţii de Conturi, conform deciziei nr. 10 din 10 octombrie 2013.

În realitate, prevalându-se de aspectele ce reclamă imposibilitatea cunoaşterii întinderii şi, respectiv, a existenţei pagubei pentru argumentele arătate în cele ce preced, care nu se subsumează scopului avut în vedere de legiuitor, atunci când a detaşat momentul începerii cursului prescripţiei de cel al naşterii dreptului la acţiune (ca titularul dreptului să nu fie sancţionat pentru că nu a putut acţiona), recurentul-reclamant tinde să deplaseze data începerii cursului prescripţiei pentru a situa demersul său judiciar înăuntrul termenului de prescripţie. În acest sens a indicat drept moment de început al curgerii prescripţiei pe cel subiectiv, reprezentat de data la care debitorul său l-a înştiinţat că ar avea un drept de creanţă, prin transmiterea de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a adresei nr. x din 26 martie 2021, decurgând din diferenţele de valoare a imobilului expertizat.

Recurentul-reclamant ignoră faptul că scopul legiuitorului atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă, a fost tocmai ca titularul dreptului să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Se reţine că stabilirea despăgubirilor în cadrul procedurii acordării măsurilor de despăgubire instituite prin Titlul VII din Legea nr. 247/2005 se realiza prin decizie a Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, din a cărei componenţă făceau parte preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi 2 reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice - art. 13 alin. (1) lit. e) din lege.

De asemenea, titlul de despăgubiri emis, în numele şi pe seama Statului Român, încorpora dreptul de creanţă împotriva statului şi era valorificat prin conversia acestuia în acţiuni la Fondul Proprietatea - art. 3 lit. a) din acelaşi act normativ, ce a funcţionat sub forma unei societăţi de investiţii, deţinută iniţial în întregime de Statul Român, în calitate de acţionar unic, până la transmiterea acţiunilor din proprietatea statului către persoanele fizice despăgubite - art. 7 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Cu privire la Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, se reţine că aceasta este o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005, ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii, şi trecută în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor, situaţie confirmată prin art. 13 alin. (4) prin H.G. nr. 34/2009 şi menţinută ca atare până la adoptarea H.G. nr. 572 din data de 30 iulie 2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Având în vedere acest ansamblu normativ, faţă de atribuţiile ce reveneau deopotrivă recurentului-reclamant şi intimatei-pârâte în procedura de evaluare şi acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte faţă de reclamant, existentă la data săvârşirii faptei ilicite imputate (întocmirea raportului de evaluare şi, respectiv, omologarea acestuia prin emiterea deciziei de despăgubiri din 2009), rezultă că recurentul-reclamant avea toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, astfel că putea şi trebuia să acţioneze pentru recuperarea pagubei încă de la data săvârşirii faptei ilicite reclamate.

Altfel spus, dacă este greu de admis ca în practică să se cunoască existenţa pagubei şi a celui care răspunde de ea chiar la data săvârşirii faptei ilicite reclamate, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant putea şi trebuia să facă verificări cu privire la acurateţea şi legalitatea evaluărilor care au stat la baza despăgubirilor stabilite, într-un interval de timp rezonabil de la data pretinsei fapte ilicite, care nu ar putea fi, în tot cazul, mai mare de 2-3 ani de la data comiterii faptei, timp în care printr-o diligenţă necesară în gestionarea resurselor publice, paguba putea şi trebuia să fie identificată. În acest interval maxim, socotit de la data săvârşirii faptei ilicite reclamate, recurentul-reclamant putea şi trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, acesta fiind, prin urmare, momentul care marchează şi momentul de început al curgerii prescripţiei extinctive înăuntrul unui termen de 3 ani.

Aşadar, atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv în locul celui obiectiv al începutului cursului prescripţiei, aplicabil speţei, ce se plasează în timp cu mult anterior datei la care afirmă că a cunoscut toate acele elemente care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze (data la care debitorul împotriva căruia şi-a îndreptat acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă - 2021).

În aceşti termeni, demersul judiciar al recurentului-reclamant nesocoteşte reglementarea momentului de început al cursului prescripţiei (data la care titularul dreptului subiectiv a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea neputându-se situa ulterior celei la care trebuia să cunoască aceste elemente), iar, pe de altă parte, însăşi finalitatea prescripţiei extinctive, aceea de a sancţiona pasivitatea, lipsa de diligenţă, pentru lămurirea situaţiilor juridice neclare, în vederea asigurării stabilităţii circuitului civil.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-pârâtă, calificată drept apărare de fond, Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin decizia nr. 501 din 15 martie 2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă în dosarul nr. x/2021, a fost invocată aceeaşi problematică precum cea invocată şi prin motivele prezentului recurs, însă nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, care să împiedice judecarea prezentei cauze, neexistând identitate de părţi, obiect şi cauză.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de recurs invocate sunt nefondate în ansamblul lor, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor în nume propriu şi în reprezentarea Statului Român împotriva deciziei nr. 224 A din 21 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 noiembrie 2023.