Eligibility of infrastructure costs incurred on private land under EU funding regulations

Şedinţa publică din data de 10 februarie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. x/2017 reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Ministerul Finanţelor Publice:

- anularea actelor administrative reprezentate de Decizia nr. 95650/07.12.2016 de soluţionare a contestaţiei, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 17.10.2016 şi notificarea nr. x din 17.10.2016 cu privire la debit, emise de pârât;

- obligarea pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare - Autoritatea de Management POS Mediu la repararea pagubei produse societăţii ca urmare a actelor administrative nelegal, respectiv restituirea sumelor reţinute sau plătite în baza acestui act administrativ, actualizate cu dobânda legală la data plăţii efective, fixând un termen cât mai scurt de executare conform prevederilor art. 8 alin. (1), coroborat cu prevederile art. 18 alin. (3) şi alin. (6) din Legea 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 150 din 21 septembrie 2018, Curtea de Apel Ploieşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât şi, pe fond, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A. a formulat recurs principal, iar pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a formulat recurs incident.

3.1. Prin recursul principal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A. solicită casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, recurenta susţine că hotărârea este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauză.

1. Constatările organului de control din cuprinsul procesul-verbal nr. x/17.10.2016 sub neîntemeiate şi nedovedite.

În raport de motivul pentru care a fost emis actul administrativ atacat, respectiv lipsa conformităţii lucrărilor cerute la rambursare cu situaţia din teren, nu există dovada care să ateste faptul că terenul pe care sunt amplaste cele două cămine de racord R 50 şi R 61 aparţine proprietăţii private.

Aspectele reţinute de organul de control se bazează pe o situaţie de fapt existentă la data controlului, respectiv mutarea aliniamentului de delimitare a proprietăţii de către locatarii din zona acestor racorduri, care nu este aceeaşi cu situaţia juridică.

Chiar dacă, în fapt, aceste cămine au fost incluse, prin mutarea aliniamentului gardului, în interiorul unor proprietăţi private, această constatare nu conduce la concluzia că s-a modificat şi titularul dreptului de proprietate al terenului pe care sunt amplasate.

Astfel, organul constatator nu aduce nicio dovadă din care să rezulte faptul că, ulterior demarării lucrărilor, terenul aferent celor două cămine de canalizare şi-a schimbat proprietarul, respectiv din teren aparţinând domeniului public s-a transformat în teren aparţinând proprietăţii private.

Având în vedere că societatea recurentă nu poate face dovada unui fapt negativ, solicită să se constate că susţinerile organului constatator sunt simple prezumţii care nu pot servi just temei pentru emiterea procesului-verbal contestat.

2. Temeiurile de drept în baza cărora a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare atacat nu sunt aplicabile situaţiei de fapt reţinută în cuprinsul acestuia.

Prevederile art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, care definesc noţiunea de cheltuială eligibilă, nu conferă legalitate procesului-verbal de constatare a neregulilor atacat atâta timp cât în cauză nu s-a făcut nicio dovada că lucrările care au fost menţionate ca fiind afectate de neregulă nu au legătură directă cu activitatea proiectului. Dimpotrivă, aceste lucrări au fost efectuate şi ele există, fiind de altfel prevăzute şi în proiectul implementat în cadrul contractului afectat de neregulă.

Nu poate fi reţinută incidenţa acestor norme de drept în condiţiile în care nu s-au identificat costuri care sunt atribuite proiectului şi pentru care nu poate fi demonstrată legătura cu activitatea proiectului.

Nici dispoziţiile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu pot da eficienţă juridică actului de control, pe de o parte, pentru că nu au fost reţinute abateri de la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică, iar pe de altă parte, norma de drept nu este aplicabilă situaţiei de fapt.

Texul de lege invocat conferă posibilitate AM POS Mediu să deducă cheltuielile neeligibile în faza de rambursare/plată, or, acest lucru nu s-a întâmplat pentru ca la acea dată cheltuielile menţionate în procesul-verbal erau cheltuieli eligibile.

Prin urmare, câtă vreme aceste cheltuieli au fost executate, verificate, solicitate şi acceptate la plată, declarate cheltuieli eligibile şi decontate de către AM POS Mediu, fiind conforme la data verificării, din punctul de vedere al textelor de lege şi temeiurilor de drept menţionate în cuprinsul prezentului proces-verbal, se impune anularea actului administrativ.

3.2. Prin recursul incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Fondurilor Europene solicită casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de anulare a Notificării nr. x din 17.10.2016 cu privire la debit, ca inadmisibilă.

În motivarea recursului, recurentul-pârât arată că dezlegarea dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, raportat la capătul de cerere privind anularea Notificării nr. x/17.10.2016 cu privire la debit, este greşită dintr-o dublă perspectivă.

Pe de o parte, prima instanţă apreciază că notificarea nu reprezintă un act administrativ, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, context în care aceasta nu a procedat la analizarea acestuia şi care ar fi justificat admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

Pe de altă parte, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat expres şi anularea Notificării nr. x/17.10.2016, în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă că, în accepţiunea acesteia, notificarea de debit este un act administrativ supus controlului legii contenciosului administrativ.

Prin urmare, prima instanţă după ce iniţial apreciază ca notificarea nu este act administrativ, în mod contradictoriu face aprecieri cu privire la modalitatea de atacare a acestuia în procedura prealabilă administrativă, care este aplicabilă numai actelor administrative.

Or, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte anularea Notificării nr. x/17.10.2016, condiţie de învestire a instanţei de contencios administrativ, ce constituie fine de neprimire a acţiunii, astfel că, în mod nejustificat instanţa a dispus respingerea excepţiei inadmisibilităţii invocată în cauză.

Totodată, apreciază ca fiind inadmisibilă cererea de anulare a notificării şi în raportat de prevederile O.U.G. nr. 66/2011, reclamanta neînţelegând să parcurgă procedura administrativă prevăzută de art. 46 si art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Recurentul-pârât a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului formulat de eclamntă pentru nemotivare, solicitând aplicarea sancţiunii prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Excepţia nulităţii recursului a fost examinată cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., şi respinsă în şedinţa publică din 10.02.2021.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

1. Cu privire la recursul principal declarat de reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A.

Cu prioritate, Înalta Curte constată că recurenta a formulat critici noi de nelegalitate cu privire la actele administrative contestate în cadrul memoriului de recurs, după cum susţine şi recurentul-pârât.

Se impune a se aminti că exercitarea căilor de atac are ca efect punerea în mişcare a controlului judiciar îndeplinit de instanţele superioare asupra hotărârilor instanţelor inferioare şi este guvernată de principiul legalităţii căilor de atac, prevăzut şi de art. 129 din Constituţie, care se referă la elemente precum obiectul căii de atac, subiectele acesteia, termenele de exercitare, ordinea în care acestea se exercită.

Cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, care trebuie să îmbrace una din formele prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Recursul poate fi exercitat numai pentru motive ce au făcut analiza instanţei de fond, şi care, implicit au fost cuprinse în motivele cererii de chemare în judecată. Numai în acest fel se respectă principiul dublului grad de jurisdicţie, deoarece în ipoteza contrară, s-ar ajunge la situaţia ca anumite apărări, susţineri ale părţilor să fie analizate pentru prima oară de instanţa investită cu calea extraordinară de atac.

În concret, instanţa de control judiciar constată că motivele de nelegalitate ce vizează greşita aplicare a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, art. 1 alin. (4) lit. d) art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 se constituie în critici noi de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor, o astfel de completare a acţiunii în anulare fiind inadmisibilă în recurs, conform art. 494 coroborat cu art. 478 din C. proc. civ.

Referitor la criticile recurentei-reclamante cu privire la pretinsa nelegalitate şi netemeinicie a procesului-verbal sub aspectul greşitei stabiliri a situaţiei de fapt şi de drept, încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt nefondate.

Înalta Curte reţine că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 84612/17.10.2016, întocmit de Ministerul Fondurilor Europene - AM POS Mediu, a fost stabilită o creanţă bugetară în sarcina reclamantei Compania de Apă Târgovişte-Dâmboviţa S.A. în cuantum de 4.489,6 RON, în temeiul art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, art. 1 alin. (4) lit. d), art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, pentru încălcări ale contractului de finanţare şi ale legislaţiei privind eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale în vigoare.

Astfel, pentru contractul de lucrări nr. x/23.08.2012 - "Reabilitarea si extinderea reţelelor de apă si canalizare Moreni" - CL 5 din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea infrastructurii de apă şi apă uzată în judeţul Dâmboviţa", reclamanta a formulat cererea de rambursare (CR) nr. 75/15.01.2015, prin care au fost solicitate la rambursare cheltuielile aferente lucrărilor de executare a racordurilor nr. 50 şi nr. 61 (racorduri Dn 200 mm) pe strada x din oraşul Moreni.

Recurenta contestă legalitatea şi temeinicia procesului-verbal sub aspectul greşitei stabiliri a situaţiei de fapt, susţinând că acele două cămine racord R 50 şi R61, de pe strada x din oraşul Moreni sunt amplasate pe terenul aparţinând domeniului public al municipiului Moreni şi că, organul constatator nu a făcut dovada că ulterior demarării lucrărilor regimul juridc al terenului aferent celor două cămine s-a schimbat.

Înalta Curte reţine că situaţia racordurilor R50 şi R.61 a fost menţionată iniţial în Procesul-verbal nr. x/16.03.2016, încheiat în urma misiunii de verificare tehnică realizată în perioada 14-16.03.2016, ce a avut ca scop verificarea implementării recomandărilor cu privire la lucrările executate în cadrul proiectului şi solicitate la rambursare în CR nr. 75/15.01.2015.

Conform Procesului-verbal nr. x/30.06.2016, la data efectuării misiunii de verificare tehnică (realizată în perioada 27-30.06.2016), situaţia racordurilor R 50 şi R61 de pe strada x era neschimbată, acestea aflându-se în continuare pe proprietate privată, beneficiarul nerealizând conformarea lucrărilor respective cu prevederile contractului de lucrări nr. x/23.08.2012.

În urma recomandărilor formulate prin raportul de verificare tehnică la faţa locului nr. 60571/14.07.2016, recurenta a transmis către OIR Piteşti adresa nr. x/18.07.2016, în care a făcut următoarele precizări cu privire la racordurile nr. 50 şi nr. 61 de pe strada x: "La data executării acestor racorduri terenul se afla în proprietatea publică a U.A.T. Moreni. Pe parcursul lucrărilor de refacere a carosabilului executate în zonă de către Primăria Moreni o parte dintre locatarii din zonă şi-au relocat abuziv aliniamentul de delimitare a proprietăţii pe noile aliniamente ale trotuarului, acest fapt atrăgând după sine includerea căminelor nr. 50 şi 61 de pe strada x în interiorul proprietăţilor. Situaţia a fost adusă la cunoştinţa U.A.T. Moreni, proprietara reţelelor de apă şi canalizare, cerându-se sprijinul acesteia pentru aducerea la situaţia anterioară a regimului juridic al terenului pe care au fost executate cele două racorduri."

Prin aceeaşi adresă, recurenta-reclamantă a precizat că vor fi luate toate măsurile ce se impun, astfel încât lucrările să corespundă prevederilor contractuale, situaţie care, însă, nu a fost remediată.

Or, din cuprinsul adresei de răspuns nr. x/29.09.2017 emisă de Primăria municipiului Moreni, rezultă că cele două cămine racord R 50 şi R 61 au fost amplasate de la începerea lucrărilor pe proprietăţile private ale cetăţenilor şi nu pe domeniul public al U.A.T. Moreni, nepunându-se problema ca aceşti proprietari să fi mutat, după efectuarea lucrărilor, gardurile de delimitare a proprietăţilor "ceea ce se poate constata la faţa locului".

Cum recurenta-reclamantă, căreia îi revenea sarcina probei situaţiei contrare celei reţinute ca temei de fapt al constatării abaterii sau neregulii sancţionate de pârât, nu a răsturnat prezumţia de veridicitate a actelor administrative contestate, dimpotrivă, a confirmat situaţia de fapt care a atras stabilirea creanţei bugetare, Înalta Curte va înlătura criticile din recurs.

Pe de altă parte, şi dacă s-ar admite că la data executării acestor racorduri terenul se afla în proprietatea publică a oraşului Moreni, câtă vreme situaţia nu a fost remediată, iar racordurile se găsesc în continuare pe domeniul privat, recurenta-reclamantă, beneficiar al contractului de finanţare nr. x/29.07.2010, a încălcat prevederile contractuale, conform art. 8 alin. (1) lit. a), fiind răspunzătoare pentru neregula constatată.

Concluzionând, rezultă cu evidenţă că neconformităţile constatate în ceea ce priveşte contractul de lucrări nr. x/23.08.2012, se circumscriu conceptului de neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind justificată incidenţa prevederilor art. 6 alin. (1)şi (2) din contractul de finanţare nr. x/29.07.2010, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007, cu consecinţa aplicării corecţiei financiare în valoare de 4.489,60 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile aferente lucrărilor de executare a racordurilor nr. 50 şi nr. 61 racorduri Dn 200 mm) pe strada x din oraşul Moreni, solicitate la rambursare de către recurentă prin CR nr. 75/15.01.2015.

2. Cu privire la recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene)

Criticile formulate de pârât exclusiv cu privire la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea notificării de debit, sunt nefondate.

Excepţia inadmisibilităţii a fost invocată de pârât în raport de capătul de cerere privind anularea notificării de debit nr. x/17.10.2016, motivat de faptul că notificarea nu este un act administrativ, pe de o parte, iar pe de altă parte, chiar dacă s-ar aprecia că poate fi considerat act administrativ, nu a fost îndeplinită procedura prealabilă obligatorie prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi nici procedura prevăzută de art. 50 şi 51 din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte constată că reclamanta a solicitat anularea notificării de debit ca o consecinţă a anulării deciziei nr. 95650/7.12.2016 de soluţionare a contestaţiei şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.10.2016, iar nu independent de titlul de creanţă şi decizia de soluţionare a contestaţiei administrative.

Actul administrativ fiscal care se atacă în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, este decizia de soluţionare a contestaţiei. Legalitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.10.2016 şi a notificării de debit, acte care premerg deciziei de soluţionare a contestaţiei, urmează a fi analizate în cadrul acţiunii îndreptate împotriva acestei din urmă decizii.

Or, câtă vreme recurenta- reclamantă a contestat titlul de creanţă, în speţă, procesul-verbal de constatare a neregulilor care a stat la baza notificării de debit, potrivit dispoziţiilor art. 46 - 51 din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care nu instituie obligaţia parcurgerii unei proceduri administrative prealabile distincte pentru anularea notificării de debit, în mod corect excepţia inadmisibilităţii a fost respinsă de către instanţa de fond.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

IV. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul principal formulat de reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A. şi recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene(în prezent Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene), ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de reclamanta S.C. Compania de Apă Târgovişte Dâmboviţa S.A. împotriva sentinţei nr. 150 din 21 septembrie 2018 a Curţii de Apel Ploieşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 februarie 2021.