Suspension of administrative fine enforcement: requirement of imminent damage and apparent illegality in provisional protection under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 04 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 23.07.2019, pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A. a formulat cerere de chemare în judecată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând Curţii de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal să dispună suspendarea executării deciziei nr. 937/18.07.2019 emise de către ASF până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii in anulare.

Prin sentinţa nr. 298/6.08.2019, Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamanta SIF Oltenia în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiara, având ca obiect suspendare executare act administrativ, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia C.A.F.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 12.09.2019, sub nr. unic x/2019.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 7.11.2019, sub nr. unic x/2019, reclamanta B., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a formulat cerere de suspendare a efectelor deciziei nr. 1288/23.10.2019 emise de A.S.F., până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin încheierea de şedinţă de la data de 19.11.2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de conexitate şi a dispus conexarea dosarului x/2019 la dosarul nr. x/2019.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 229 din 25 martie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de suspendare a Deciziei nr. 937/18.07.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca rămasă fără obiect.

A fost admisă cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtei, formulată de C. S.A.

A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Deciziei nr. 1288/23.10.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, invocată prin întâmpinare.

A fost respinsă cererea formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta B., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate, rejudecarea cauzei în fond şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că, în speţă, sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea dispoziţiilor de drept material.

A menţionat recurenta că în mod greşit prima instanţă a apreciat că şi reclamantei, în calitate de membru al Consiliului de administraţie al SIF Oltenia S.A., îi revenea obligaţia de a aduce la îndeplinire măsura impusă prin decizia nr. 937/18.07.2019. Potrivit competenţelor conferite de lege, ASF nu deţine prerogativa de a stabili în sarcina consiliului de administraţie obligaţia de a convoca AGA, ci doar pe aceea de a solicita convocarea AGA. Reclamanta nu poate fi sancţionată întrucât şi-a exercitat atribuţiile de membru al Consiliului de administraţie şi a luat o hotărâre în baza convingerilor proprii şi a dispoziţiilor legale incidente. Măsura sancţionării contravenţionale a reclamantei este vădit nejustificată, în contextul în care presupusei fapte contravenţionale îi lipseşte un element obligatoriu, respectiv vinovăţia.

A mai arătat recurenta că instanţa de judecată a apreciat în mod greşit faptul că argumentele recurentei privind nelegalitatea şi caducitatea deciziei ASF nr. 937/18.07.2019 nu pot fi avute în vedere în cadrul analizei prezentei cereri şi că menţiunile cuprinse la art. 4 din Decizia nr. 1288/23.10.2019 nu pot reprezenta un caz temeinic justificat de suspendare a deciziei.

Totodată, instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012 şi a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, amenda stabilită de către ASF fiind într-un cuantum deosebit de ridicat, astfel că patrimoniul recurentei s-ar diminua considerabil tocmai urmare a punerii în executare a actului administrativ contestat.

A mai arătat recurenta că hotărârea instanţei de fond este parţial nemotivată, aceasta nu a analizat motivul de nulitate privind emiterea deciziei ASF nr. 1288/23.10.2019 cu nerespectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimată, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta B. a învestit instanţa de contencios administrativ cu două cereri de chemare în judecată, ulterior conexate, prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea executării deciziei nr. 937/18.07.2019, respectiv a deciziei nr. 1288/23.10.2019, ambele emise de A.S.F., până la pronunţarea instanţei de fond.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte apreciază că nu există suficiente indicii care să justifice luarea măsurii suspendării actului administrativ, argumentele invocate de reclamantă nefiind de natură să creeze o îndoială suficient de mare cu privire legalitatea acestuia.

Cum s-a arătat anterior, pentru a constata îndeplinită această condiţie, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi de drept care au posibilitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Recurenta a invocat faptul că în mod greşit prima instanţă a apreciat că şi reclamantei, în calitate de membru al Consiliului de administraţie al SIF Oltenia S.A., îi revenea obligaţia de a aduce la îndeplinire măsura impusă prin decizia nr. 937/18.07.2019. În opinia recurentei, potrivit competenţelor conferite de lege, ASF nu deţine prerogativa de a stabili în sarcina consiliului de administraţie obligaţia de a convoca AGA, ci doar pe aceea de a solicita convocarea AGA, iar reclamanta nu poate fi sancţionată întrucât şi-a exercitat atribuţiile de membru al Consiliului de administraţie şi a luat o hotărâre în baza convingerilor proprii şi a dispoziţiilor legale incidente.

Cum în mod corect a remarcat şi instanţa de fond, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea Deciziei nr. 937/18.07.2019, ce ar atrage o pretinsă nelegalitate a Deciziei nr. 1288/23.10.2019, nu pot fi analizate în cadrul acestui dosar, având în vedere faptul că în acest dosar se analizează un act administrativ subsecvent, decizia nr. 1288/23.10.2019, în condiţiile în care instanţa de judecată s-a pronunţat cu autoritate provizorie de lucru judecat, în cadrului dosarului x/2019, respingând cererea de anulare şi cererea de suspendare în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte decizia nr. 937/18.07.2019.

Recurenta a mai criticat faptul că instanţa de fond a apreciat că menţiunile cuprinse la art. 4 din Decizia nr. 1288/23.10.2019 nu pot reprezenta un caz temeinic justificat de suspendare a deciziei.

Înalta Curte apreciază că aceste susţineri sunt neîntemeiate şi că în mod corect a apreciat instanţa de fond că aspectul învederat nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, argumentele invocate de recurentă ţinând de executarea actului contestat.

Şi în ceea ce priveşte critica privind greşita aplicare a dispoziţiilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut corect că aspectul nemenţionării cvorumului şi a majorităţii cu care a fost adoptată această decizie nu reprezintă un caz temeinic justificat, în condiţiile în care din analiza textului de lege invocat se constată că acesta nu impune menţionarea acestor aspecte.

Înalta Curte subliniază că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente şi să nu implice examinarea fondului cauzei.

Aspectele vizând nelegalitatea deciziei, precum şi îndeplinirea sau nu în speţă a condiţiilor ce atrag antrenarea răspunderii reclamantei exced cadrului speţei de faţă având ca obiect suspendare executare act administrativ, nelegalitatea verificându-se doar în limitele neprejudecării fondului.

Nu acesta este rolul acţiunii în suspendare a efectelor unui act administrativ, de a se statua în fapt şi în drept asupra nelegalităţii unui act administrativ, ci doar de se efectua o analiză simplă, sumară asupra unor aspecte care doar la o primă vedere, ar atrage o aparenţă de nelegalitate, nefiind permis instanţei învestită cu o acţiune în suspendare să decidă asupra problematicii fondului.

A mai arătat recurenta că hotărârea instanţei de fond este parţial nemotivată şi că aceasta nu a analizat motivul de nulitate privind emiterea deciziei ASF nr. 1288/23.10.2019 cu nerespectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, publicarea deciziei fără menţionarea obiecţiunilor conferind actului de autoritate un caracter abuziv care intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că şi acest argument priveşte fondul cauzei şi nu poate fi analizat în cadrul cererii de suspendare, instanţa de fond reţinând corect că aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Înalta Curte reţine, aşadar, prin analiza tuturor argumentelor recurentei, că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, aparenţa rezultată din probele administrate necesitând o dezlegare a litigiului pe fondul cauzei, care nu impune însă în prezent lipsirea actului administrativ de caracterul său executoriu.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, recurenta-reclamantă folosindu-se de simple supoziţii în legătură cu efectele executării actului administrativ a cărui suspendare se solicită, motivând îndeplinirea condiţiei pagubei iminente prin cuantumul ridicat al amenzii de 30.000 de RON, ce ar diminua considerabil patrimoniul său în ipoteza unei executări silite.

Deşi se relevă o serie de consecinţe ale actului administrativ a cărui suspendare o solicită, se constată că paguba iminentă nu trebuie invocată în abstract, ci trebuie să se circumscrie celor două ipoteze prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege şi să fie dovedită prin mijloace de probă, exigenţe care nu au fost îndeplinite în cauză.

Recurenta-reclamantă nu a administrat probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ.

În cazul actelor administrative prin care se dispune în sarcina persoanei plata unei sume de bani, îndeplinirea condiţiei prevenirii unei pagube iminente nu este dovedită prin simpla susţinere că plata sumei respective ar putea conduce la producerea unui prejudiciu în patrimoniul acesteia, întrucât astfel s-ar ajunge la concluzia că această cerinţă este presupusă la majoritatea actelor administrative din această categorie, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative.

De asemenea, nici susţinerile privind dificultatea recuperării sumei ce ar putea fi executată silit în baza unui act administrativ nelegal nu se încadrează în definiţia prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, criticile invocate de către recurenta-reclamantă nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de B. împotriva sentinţei civile nr. 229 din 25 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de B. împotriva sentinţei civile nr. 229 din 25 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 04 februarie 2021.