Administrative action inadmissibility due to failure to fulfill mandatory preliminary complaint requirement under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 04 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ sub nr. x/21.04.2017, modificată, reclamanta A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale - Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Constanţa şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, solicitând obligarea acestora la anularea Deciziei nr. 2716 din 20.03.2017 emise de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale - Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Constanţa şi obligarea la acordarea licenţei de funcţionare ca urmare a propunerii formulate de echipa de reevaluare în urma evaluării în teren.

2. Soluţia de declinare

Prin sentinţa civilă nr. 8470/17.11.2017, Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat judecata cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

3. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 81/CA din 25 aprilie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii.

A fost respinsă acţiunea în contencios administrativ şi fiscal – promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale - Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

4. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate.

În motivarea recursului, a arătat că, deşi excepţia lipsei plângerii prealabile a fost invocată de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, instanţa de fond, în mod nelegal, a procedat la respingerea acţiunii faţă de ambele pârâte. Pârâta Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Constanţa a depus întâmpinare fără a invoca excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată sub raportul neîndeplinirii procedurii prealabile.

A mai arătat că instanţa de fond, în mod nelegal, a extins analiza excepţiei lipsei procedurii prealabile şi în raport de celălalt pârât, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale – Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, respingând acţiunea şi faţă de această parte.

5. Apărările intimaţilor

5.1 Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

5.2 Intimata-pârâtă Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Constanţa a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, solicitând în subsidiar respingerea acestuia ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimaţii-pârâţi, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 2716 din 20.03.2017 emise de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale - Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Constanţa şi obligarea la acordarea licenţei de funcţionare ca urmare a propunerii formulate de echipa de reevaluare în urma evaluării în teren.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca inadmisibilă este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia"

Art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ dispune:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.".

Art. 12 din acelaşi act normativ enumera documentele pe care reclamantul trebuie să le depună alături de acţiunea în justiţie formulată:

"Reclamantul anexează la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situaţia în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. În situaţia în care reclamantul introduce acţiune împotriva autorităţii care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar şi copia certificată după acest act."

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă împotriva Deciziei nr. 2716/20.03.2017, nefiind depus la dosar vreun înscris din care să rezulte că a solicitat autorităţii emitente revocarea acesteia.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de fond a apreciat în mod just faptul că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulţumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acţiune în contencios administrativ.

În aceste condiţii, dreptul la acţiune în contencios administrativ, în sens material, se naşte după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamaţia administrativă sau după expirarea termenului legal de soluţionare a cererii.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a constatat în mod corect faptul că reclamanta nu a dovedit, prin actele depuse la dosar, că ar fi iniţiat, în orice mod, o procedură prealabilă administrativă prin care să solicite autorităţii emitente revocarea Deciziei nr. 2716/20.03.2017.

În cauză nu poate fi calificată corespondenţa cu ISU Dobrogea ca fiind o dovadă a îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă apreciind corect asupra conţinutului său în sensul că acesta vizează un aspect al autorizării, iar pe de altă parte, reţinând că emitentul deciziei atacate cu acţiune în anulare este o altă instituţie.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate privind faptul că, deşi excepţia lipsei plângerii prealabile a fost invocată de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, instanţa de fond, în mod nelegal, a procedat ca urmare a admiterii excepţiei, la respingerea acţiunii faţă de ambele pârâte sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, fiind dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Potrivit art. 193 din C. proc. civ.:

"(1)Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată."

Astfel, Legea nr. 554/2004 se referă la nesoluţionarea în termenul legal sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, ca acte administrative asimilate, iar art. 1 alin. (1) din lege ce circumstanţiază obiectul acţiunii în contencios administrativ se referă inclusiv la vătămarea unei persoane de către o autoritate publică, prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, astfel că, atâta timp cât nu există dovada comunicării unei astfel de contestaţii către autoritate, reclamantul nu poate pretinde sancţionarea conduitei vătămătoare şi pretins nelegale a autorităţii publice.

O astfel de acţiune nu poate fi promovată în lipsa unei contestaţii administrative adresată anterior promovării acţiunii către pârâtă, întrucât o astfel de interpretare ar conduce la eludarea principiilor generale ale contenciosului administrativ, aşa cum s-a arătat, astfel că nu pot fi primite criticile recurentului în sensul că excepţia lipsei plângerii prealabile a fost invocată doar de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, iar instanţa de fond, în mod nelegal, a procedat ca urmare a admiterii excepţiei, la respingerea acţiunii faţă de ambele pârâte.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestaţiei, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

Astfel fiind, Înalta Curte în acord cu raţionamentul instanţei de fond, apreciază că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită, astfel că în mod corect a fost respinsă acţiunea ca fiind inadmisibilă.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. fiind nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 81/CA din 25 aprilie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 81/CA din 25 aprilie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 04 februarie 2021.