Regulator's refusal to disclose regulated market gas allocation data and effective delivery quantities: absence of direct statutory obligation and scope of administrative competence

Şedinţa publică din data de 03 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 14.6.2018 reclamanta SNGN Romgaz a solicitat instanţei să oblige pe pârâta ANRE la îndeplinirea următoarelor operaţiuni administrative privitoare la:

(a) Stabilirea şi comunicarea producătorilor de gaze naturale din România asupra activităţii cărora, în perioada 2013 - 2015, erau aplicabile dispoziţiile Ordinului ANRE nr. 24/2013 şi ale Ordinului ANRE nr. 161/2014;

(b) Stabilirea şi comunicarea cantităţilor de gaze naturale (obligaţii de "banda") pe care fiecare dintre producătorii de gaze naturale erau îndatoraţi să le livreze lunar, din producţiile lor interne (proprii), pe piaţa reglementată în perioada de referinţă 2013 - 2015, pentru acoperirea necesarului de consum A., conform Ordinelor ANRE nr. 24/2013 si nr. 161/2014;

(c) Stabilirea şi comunicarea cantităţilor de gaze naturale efectiv livrate lunar pe piaţa reglementată A. de către fiecare dintre producătorii de gaze naturale, în perioada de referinţă 2013 - 2015, aşa cum aceste cantităţi au fost determinate şi avizate de ANRE potrivit datelor furnizate de Direcţia Operator Piaţă Gaze Naturale ("DOPGN") organizată în cadrul Societăţii Naţionale de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A. Mediaş ("Transgaz"), conform Ordinelor ANRE nr. 24/2013 şi nr. 161/2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1302 din 3 aprilie 2019, a respins ca rămas fără obiect primul capăt de cerere, a respins excepţia rămânerii fără obiect a capetelor doi şi trei de cerere şi a respins, ca nefondate, capetele doi şi trei de cerere formulate de reclamanta Societatea Naţională de Gaze Naturale Romgaz S.A. şi pe pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Societatea Naţională de Gaze Naturale RomGaz S.A a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând hotărârea pentru nelegalitate.

În dezvoltarea criticilor de nelegalitate, în esenţă, recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a ignorat dispoziţiile legislative care stabilesc fără echivoc în sarcina intimatei ANRE atât obligaţii de determinare pe baza datelor şi informaţiilor producătorilor şi ale DOPGN-Transgaz a acelor cantităţi de gaze naturale necesare acoperirii consumului pe piaţa reglementată, cât şi sarcini de monitorizare (verificare) a modului în care "obligaţiile de bandă" ale operatorilor au fost respectate, în raport cu respectivele determinări.

Recurenta-reclamantă a arătat că procedura de stabilire a cantităţilor de gaze naturale reglementată de Ordinul ANRE nr. 24/2013 şi nr. 161/2014 presupune parcurgerea mai multor etape, intimata având obligaţii concrete în cadrul acestei proceduri.

În opinia recurentei-reclamante, refuzul intimatei de a soluţiona cererea de comunicare date şi informaţii în vederea determinării modului în care ceilalţi producători de gaze naturale din România şi-au executat obligaţiile de livrare pe piaţa reglementată în perioada 2013-2015 este în mod vădit nejustificat, în condiţiile în care autoritatea intimată era obligată să comunice datele solicitate în cadrul limitelor sale de competenţă, potrivit atribuţiilor statuate de art. 183 raportat la art. 174 alin. (5) şi art. 175 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 123/2012.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 19.07.2019, intimata Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele principale ale cauzei.

În esenţă, a arătat că instanţa de fond a identificat în mod corect dispoziţiile legale incidente în raport de care a concluzionat că intimata nu are competenţa de a stabili şi comunica informaţiile solicitate de recurenta-reclamantă.

Totodată, a subliniat faptul că o astfel de solicitare contravine rolului ANRE care trebuie să asigure existenţa unei pieţe concurenţiale. Or, solicitarea recurentei-reclamante de comunicare a datelor referitoare la cantitatea de gaze vândute de ceilalţi producători este de natură să conducă la a restrânge, a împiedica ori a denatura concurenţa pe piaţa de gaze naturale.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost efectuată procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ. coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi cu dispoziţiile O.U.G. nr. 80/2013.

Prin rezoluţia din 12 august 2019 a completului investit cu soluţionarea cauzei s-a stabilit termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă Societatea Naţională de Gaze Naturale Romgaz S.A. a supus cenzurii instanţei de contencios administrativ refuzul exprimat de autoritatea intimată ANRE cu privire la stabilirea şi comunicarea în raport de prevederile Ordinelor ANRE nr. 24/2013 şi nr. 161/2014, pentru perioada de referinţă 2013- 2015, a producătorilor de gaze naturale din România, a cantităţilor de gaze naturale pe care fiecare dintre producători avea obligaţia să le livreze lunar din producţia proprie pe piaţa reglementată pentru acoperirea necesarului de consum, A.; a cantităţilor de gaze naturale efectiv livrate lunar pe piaţa reglementată A. de către fiecare producător, astfel cum au fost determinate şi avizate de ANRE potrivit datelor furnizate de Direcţia Operator Piaţă Gaze Naturale organizată în cadrul Societăţii Naţionale de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A. Mediaş.

În esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut că intimata este singura autoritate din România care deţine date şi informaţii relevante pentru piaţa gazelor naturale, aceasta fiind îndatorată să soluţioneze cererea recurentei-reclamante în baza prerogativelor, competenţelor şi atribuţiilor sale, cu respectarea întocmai a dispoziţiilor legale.

Referitor la contextul litigiului, Înalta Curte reţine că, prin Raportul de control nr. x/06.05.2016 al Curţii de Conturi a României, auditorii publici externi au stabilit ca SNGN Romgaz S.A. a suferit un prejudiciu estimat la o valoare de 177.910.320,58 RON, constând în "veniturile mai mici" obţinute de trecurenta-reclamantă în urma livrării pe piaţa reglementată a unei cantităţi suplimentare de gaz (8.087.054,923 MWH), la un preţ mai scăzut faţă de preţul minim de vânzare care ar fi existat pe piaţa liberă la nivelul anilor 2013 - 2015. Prin Decizia Curţii de Conturi nr. 26.01.06.2016 s-a stabilit, între altele, că recuenta-reclamantă trebuie să procedeze la identificarea cantităţilor de gaze naturale livrate pe piaţa reglementată peste cantitatea pe care era obligată să o livreze potrivit normelor ANRE. În acest context, în executarea măsurii Curţii de Conturi, recurenta-reclamantă a solicitat comuniarea cantităţilor de gaze naturale pe care era obligată să le livreze pe piaţa reglementată în perioada 2013-2015 şi a cantităţilor de gaze rezultate din activitatea celorlalţi producători care acţionează pe aceeaşi piaţă (obligaţia de bandă).

Soluţionând cauza, curtea de apel a constatat că primul capăt de cerere referitor la stabilirea şi comunicarea producătorilor de gaze naturale din România a rămas fără obiect în raport de adresa Transgaz nr. x/21.01.2019 şi a respins ca nefondate celelalte două capete de cerere, reţinând că refuzul exprimat de autoritate este justificat, întrucât aceasta nu are o obligaţie directă, concretă faţă de producători de comunicare a datelor şi informaţiilor de tipul celor solicitate de recurenta-reclamantă.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine că potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit ca fiind manifestarea explicită de a nu rezolva cererea unei persoane, iar conform art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege, excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În raport de acest cadru normativ, atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ trebuie să evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, iar în privinţa excesului de putere trebuie să aibă în vedere că în raport de drept administrativ primează interesul public.

În speţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a prezentat exhaustiv contextul normativ care reglementează competenţele autorităţii intimate în raport de care a concluzionat că aceasta nu are obligaţia legală de a determina şi comunica recurentei-reclamante cantităţile de gaze pe care producătorii de gaze naturale, alţii decât recurenta-reclamantă, aveau obligaţia de a le aloca şi livra efectiv pe piaţa reglementată în perioada 2013-2015.

Astfel, examinând conţinutul Ordinului ANRE nr. 24/2013 pentru aprobarea Metodologiei de alocare a cantităţii de gaze naturale rezultat din activitatea de producţie necesare acoperirii consumului pe piaţa reglementată şi ale Ordinului nr. 161/2014 pentru aprobarea Metodologiei de alocare a cantităţilor de gaze naturale rezultate din activitatea de producţie necesare acoperirii consumului clienţilor casnici şi producătorilor de gaze naturale utilizată la producerea de energie termică în centralele de cogenerare şi în centralele termice, destinată consumului populaţiei, instanţa de fond a stabilit în mod corect că, în raport de dispoziţiile art. 8 din cele două ordine, cantităţile lunare de gaze naturale rezultate din activitatea de producţie pe care fiecare producător are obligaţia de a le pune la dispoziţie furnizorilor în scopul asigurării necesarului de consum curent şi al constituirii stocului minim pentru piaţa reglementată se determină de către Direcţia operator piaţa gaze naturale (DOPGN) din cadrul Transgaz, autoritatea intimată neavând obligaţii în sensul stabilirii şi comunicării cantităţilor de gaze naturale pe care producătorii trebuie să o vândă pe piaţa reglementată.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, prin cele două ordine invocate în cuprinsul cererii de recurs, autoritatea intimată a stabilit o metodologie pe baza căreia se determină cantităţile de gaze naturale rezultate din activitatea de producţie pe care producătorii aveau obligaţia de a le pune la dispoziţia furnizorilor şi producătorilor de energie termică în scopul asigurării necesarului de consum curent şi a stocului minim pentru A. (clienţi casnici şi producători de energie termică).

Totodată, potrivit celor două ordine, producătorii de gaze naturale estimau cantitatea de gaze naturale ce urmau a fi produse, cantităţi lunare necesare consumului A. fiind determinate, conform metodologiei, de Transgaz (art. 10 şi următoarele) şi publicate pe site-ul său (art. 15 din Ordinul nr. 24/2013, respectiv art. 16 din Ordinul nr. 161/2014).

De la momentul afişării pe site-ul Transgaz a cantităţilor necesare consumului A. calculate conform metodologiei se încheiau contractele de vânzare-cumpărare a gazelor naturale din producţia internă pentru acoperirea necesarului de consum A. pentru luna de livrare şi pentru constituirea stocului minim aferent acestora, ceea ce înseamnă că datele furnizate de Transgaz vizau în mod direct pe producătorii de gaze naturale şi trebuiau comunicate acestora în vederea derulării relaţiilor contractuale, autoritatea intimată neavând, conform celor arătate, o obligaţie directă, concretă faţă de producători de comunicare a datelor şi informaţiilor prevăzute de art. 8 din cele două ordine.

Nici susţinerile recurentei-reclamante referitoare la nerespectarea de către reclamantă a competenţei reglementată de art. 183 raportat la art. 174 alin. (5) şi art. 175 alin. (4) din şi 5 din Legea nr. 123/2012 nu pot fi primite, întrucât Legea nr. 123/2012 nu reglementează competenţa ANRE pentru a stabili şi comunica informaţiile solicitate de recurenta-reclamantă.

Astfel, dispoziţiile art. 183 din Legea nr. 123/2012 reglementează procedura de desfăşurare a investigaţiilor, în timp ce art. 174 alin. (5) din aceeaşi lege reglementează responsabilitatea financiară a participanţilor la piaţa de gaze naturale pentru plata dezechilibrelor pe care le generează pe piaţa de gaze naturale.

De asemenea, dispoziţiile art. 175 alin. (4) şi (5) din Legea energiei electrice vizează atribuţia de monitorizare asupra pieţei concurenţiale de gaze naturale.

Cu referire la competenţele autorităţii intimate, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. I alin. (1) din Legea nr. 160/2012 pentru aprobarea O.U.G. nr. 33/2007 privind modificarea şi completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 şi Legii gazelor nr. 351/2004, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare ANRE este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanţată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric şi funcţional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea şi monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor.

Aşa fiind, instanţa de control judiciar reţine că, în analiza refuzului de rezolvare a cererii recurentei-reclamante, instanţa de fond a evaluat conduita autorităţii din perspectiva scopului legii şi a concluzionat în mod corect că nu se poate reţine în sarcina sa un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce atribuţiile autorităţii sunt de reglementare în domeniul pieţei, iar nu de determinare a cantităţii efective de gaze naturale ce trebuiau produse şi livrate pe piaţa reglementată.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea Naţională de Gaze Naturale RomGaz S.A împotriva sentinţei nr. 1302 din 03 aprilie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2021.