Appeal dismissed in challenge to Court of Auditors decision on salary caps, training expenses, and financial irregularities

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată la data de 26.09.2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României suspendarea executării încheierii nr. 11/16.03.2020 înregistrată la sediul ANDR nr. 726/18.03.2020 şi a măsurilor nr. II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 din Decizia nr. 4/2020 până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze, admiterea contestaţiei formulată de ANDR în sensul respingerii constatărilor consemnate în Raportul de audit financiar nr. x/19.12.2020 în urma acţiunii de "Audit Financiar asupra contului de execuţie bugetară pe anul 2018" ca nelegale şi netemeinice, cu consecinţa anulării încheierii nr. 11/16.03.2020 a Curţii de Conturi şi a măsurilor nr. II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 din Decizia nr. 4/20.01.2020.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1169 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6,7 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când totuşi reţine o serie de motive, acestea sunt fie contradictorii, fie nu au legătură cu cauza.

Astfel, obligaţia stabilită prin art. 425 C. proc. civ. în sarcina instanţelor de judecată de a motiva hotărârile adoptate, are în vedere stabilirea situaţiilor de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctele de vedere ale instanţelor faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentele logico-juridice care fundamentează soluţiile adoptate.

Aceste cerinţe legale, după cum s-a exprimat în repetate rânduri şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sunt "impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept".

De altfel, în practica judiciară s-a statuat că judecătorii sunt datori să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-au format convingerea. Fără arătarea motivelor şi a probelor nu se poate exercita controlul judiciar, iar motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei şi ca instanţa ierarhic superioară să poată avea în vedere considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă. Mai mult decât atât, hotărârea poate fi casată pentru motivul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. dacă:

- există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa;

- există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată;

- lipseşte motivarea soluţiei sau aceasta este superficială ori cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă.

Susţine recurenta că instanţa de fond a analizat insuficient motivele de respingere a acţiunii, dar şi că a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale incidente în cauză şi în ceea ce priveşte soluţia dată.

În continuare, recurenta reclamantă arată că în perioada 30 noiembrie - 15 decembrie 2019, auditorii publici externi ai Curţii de Conturi a României au desfăşurat, la nivelul Agenţiei Nucleare şi pentru Deşeuri Radioactive, o misiune de auditare financiară a contului de execuţie bugetară pe anul 2018, misiune în urma căreia a fost elaborat Raportul de Audit Financiar din data de 19.12.2019, înregistrat cu nr. x împotriva Raportului. Agenţia a formulat obiecţiuni la constatările înscrise în acesta.

Contestaţia reclamantei, care viza exclusiv măsurile cuprinse la pct. II.3 - II.7 din Decizie, a fost respinsă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, prin încheierea cu nr. 11/16.03.2020.

La punctul II.3. din Decizie s-a reţinut următoarea abatere: "Nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv în cazul a 7 persoane detaşate la ANDR, cărora le-au fost acordate drepturi de natură salarială, în sumă de 85.319 RON, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. x privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice, aferent funcţiei pe care au fost detaşaţi".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura cuprinsă la pct. II.3 din Decizie: "Conducerea ANDR va dispune măsuri şi va urmări intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor vacante şi acordarea de drepturi salariale în condiţiile stabilite prin legislaţia în vigoare.

Totodată, se vor dipune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra cheltuielilor salariale efectuate în anul 2018, în vederea identificării şi a altor cazuri în care au fost acordate drepturi salariale ce exced prevederilor Legea cadru nr. 153/2017, pentru cazurile constatate (inclusiv pentru cazurile prezentate)

Arată recurenta reclamantă că, în condiţiile imposibilităţii ocupării posturilor vacante prin concurs, pentru asigurarea funcţionalităţii Agenţiei, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 53/2003 şi cu cele ale Legii nr. 188/1999, a fost dispusă măsura ocupării temporare a acestora prin instituţia detaşării pe posturi contractuale sau corespunzătoare unor funcţii publice.

Instanţa de fond nu a avut în vedere că măsurile contestate sunt în contradicţie cu legislaţia în materie, cu toate că la baza interpretării legislaţiei au stat nu numai actele normative ci şi punctele de vedere emise de către Ministerul Muncii cu privire la interpretarea oficială a acestora. Consideră recurenta că pârâta are cu totul o altă interpretare care nu are un caracter oficială, fiind prin urmare neobligatorie.

Potrivit H.G. nr. 12 din 12 ianuarie 2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale "...realizează politicile naţionale, corelate cu cele la nivel european şi internaţional, în domeniul muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice, îndeplinind rolul de autoritate de stat, strategie şi planificare, reglementare, sinteză, coordonare, monitorizare, inspecţie şi control. Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale asigură coordonarea aplicării strategiei şi politicilor Guvernului în domeniile muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice, precum şi în domeniul justiţiei sociale.". Mai mult, potrivit art. 4, alin. (2), lit. f), pct. 3 şi lit. I), pct. 7 şi 20, din acelaşi act normativ, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale deţine atribuţii specifice cuprivire la:

- asigurarea aplicării unitare a prevederilor legale din domeniul legislaţiei muncii;

- asigurarea monitorizării şi controlului aplicării Legii-cadru nr. 284/2010 (actuala Lege-cadru nr. 153/2017);

- asigurarea asistenţei de specialitate şi soluţionarea aspectelor sesizate de reprezentanţi ai instituţiilor publice, operatorilor economici şi petenţi"

Astfel reiese foarte clar referitor la Legea salarizării nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, că Ministerul Muncii este autoritatea competentă în privinţa interpretării oficiale a legislaţiei din domeniul muncii şi salarizării, interpretări care au întâietate la aplicare faţă de cele cu caracter neoficial, asa cum sunt cele ale Curţii de Conturi.

Prin urmare, trebuie reţinută greşita interpretare şi aplicare a legii de către instanţa de fond şi, totodată, se impune remedierea aceasteia printr-o corectă aplicare a prevederilor art. 9 din C. civ., respectiv dând întâietate interpretării oficiale a actelor normative cu toate consecinţele ce decurg din aceasta.

Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială se completează cu normele generale în materie, iar nu cu alte norme afară de cazurile expres prevăzute de lege. Această concluzie este impusă de însăşi regula "specialia generalibus derogant", în sensul că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare şi aplicare, deci nu poate fi aplicată, prin analogie, la situaţiile ce nu se încadrează în prevederile sale, aceste situaţii urmând a fi guvernate de normele generale.

Conform art. 117 din Legea nr. 188/1999, dispoziţiile acesteia se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun, civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice, conform principiului "exceptio est strictissimae interpretationis".

Art. 46 alin. (2) din Codul muncii, care face referire la "motivele obiective ce impun prezenţa salariatului la angajatorul la care s-a dispus detaşarea" este o dovadă suplimentară, faţă de art. 45, în sensul validităţii interpretării sus enunţate, cu referire la caracterul intuitu profesionale. Angajatorii, cei de la care se realizează detaşarea şi cel la care se realizează detaşarea, rămân responsabili solidar, chiar dacă obligaţiile de plată ale salariului şi ale celorlalte drepturi de natură salarială sau nesalarială revin în sarcina angajatorului la care s-a realizat detaşarea, având în vedere ca acesta este beneficiarul muncii salariatului şi, conform celor dispuse de legiuitor, este cel care are obligaţia respectării clauzei contractului individual de muncă: plata drepturilor salariale.

Aşadar, deşi contractul individual de muncă este cesionat unei alte persoane juridice, acesta continuă să creeze efecte juridice, în temeiul legii şi în seama salariatului, ceea ce dovedeşte încă o dată specificitatea relaţiilor de muncă în raport cu dreptul civil.

Dispoziţiile Legii-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, învederate de auditorii Curţii de Conturi, în sprijinirea concluziilor şi interpretarea acestora, precum şi alte dispoziţii privind detaşarea din actul normativ indicat:

"Art. 1. - Obiectul de reglementare

(1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.

începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi."

Art. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017, aşa cum de altfel se indică şi în titlul articolului, cuprinde dispoziţii cu caracter general şi orientativ, care trebuie să se regăsească aplicat în dispoziţiile de fond. Aceeaşi interpretare se aplică şi pentru art. 6, care instituie principiile avute în vedere la elaborarea actului normativ.

Conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă la elaborarea actelor normative, dispoziţiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi principiile acesteia. Ele se grupează în primul capitol şi nu se reiau în restul reglementării, în afară de cazul în care sunt strict necesare pentru înţelegerea unor dispoziţii cu care formează un tot unitar (art. 52 din Legea nr. 24/2000).

Conform art. 53 din Legea nr. 24/2000, dispoziţiile de fond (adică altele decât art. 1 şi art. 6 indicat de Curtea de Conturi) cuprind reglementarea propriu-zisă a relaţiilor sociale ce fac obiectul actului normativ.

Curtea de Conturi nu indică dispoziţiile de fond încălcate, singura menţiune făcându-se cu referire la Anexa VIII din cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017, care reglementează stabilirea salariilor de bază începând cu anul 2022. Aceasta este aplicabilă în prezent doar cu titlu de excepţie, atunci când în cadrul instituţiei nu există funcţie similară în plată şi prin raportare la nivelul stabilit de aceasta pentru anul 2022 în ceea ce priveşte stabilirea salariilor începând cu data de 1 ianuarie 2019. Prin urmare, salariile de bază nu sunt prevăzute în cuprinsul Anexei VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, contrar celor indicate de auditorii Curţii de Conturi prin afirmaţia "...precizăm faptul că pentru personalul entităţii auditate salariile de bază sunt prevăzute de Legea - cadru nr 153/2017- anexa VIII..."

Susţine recurenta că deşi dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 cu modificările şi completările ulterioare sunt cuprinse într-o lege cu caracter special, acestea au un mare grad de generalitate, nefiind circumstanţiate la ipoteza detaşării. Din formularea textului de lege rezultă fără echivoc faptul că vizează numai ipoteza în care personalul plătit din fonduri publice are funcţia de bază în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, nu şi pe cea a detaşării în cadrul acestora. Dacă ar fi intenţionat modificarea cadrului legislativ cu caracter salarial, legiuitorul ar fi făcut precizări exprese în acest sens şi nu printr-o formulare la nivel de principiu. Principiile sunt aplicabile în absenţa normelor, or, în cauză avem norma generală, reprezentată de Codul muncii.

Drepturile salariate ale salariatului detaşat se plătesc de angajatorul la care s-a realizat detaşarea. Practic suntem în faţa unei cesiuni a contractului individual de muncă la care manifestarea de voinţă a salariatului nu este necesară decât după primul an în care salariatul a prestat activitatea la noul angajator. Această cesiune a contractului individual de muncă fără acordul salariatului este încă o dovadă a faptului că în ceea ce priveşte contractul individual de muncă nu are caracter intuitu persoane, ci are caracter intuitu profesionale.

Soluţia instanţei de fond este criticabilă pentru că s-a limitat să reţină doar argumentele prezentate în întâmpinarea formulată de Curtea de Conturi fără a analiza speţa şi prin prisma argumentelor reiterate de ANDR şi pentru că nu a fost analizată apărarea reclamantei ce viza lipsa unui prejudiciu adus bugetului statului atâta timp drepturile salariale se plătesc conform H.C. nr. 1437/2000, din veniturile proprii ale instituţiei si nu de la bugetul consolidat al statului.

Deşi pârâta a menţionat existenţa unui prejudiciu, în documentele emise de aceasta nu a fost indicat nici cuantumul acestui prejudiciu, nici din ce este constituit şi nici persoanele responsabile, iar reclamanta a făcut dovada că nu existau drepturi salariale similare în plată, situaţie din care rezultă că salariul aferent nu se poate şti dacă era mai mare, astfel se dovedeşte că nu a existat un prejudiciu.

Având în vedere cele menţionate, recurenta susţine că detaşarea - ca modalitate de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant - a fost dispusă ca măsură de excepţie, inclusiv în considerarea interesului instituţional de a ocupa posturile vacante printr-o modalitate rapidă şi eficientă, astfel încât atribuţiile instituţiei să fie exercitate într-o manieră optimă, aptă să nu genereze disfunctionalităţi.

Mai mult decât atât, dată fiind specificitatea domeniului de activitate, precum şi aria destul de restrânsă a forţei de muncă calificate, legiuitorul, la art. 14, alin. (5) din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1437/2009 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a Structurii organizatorice ale Agenţiei nucleare şi pentru Deşeuri Radioactive a instituit, fără urmă de echivoc, posibilitatea ocupării temporare a posturilor vacante prin intermediul instituţiei juridice a detaşării, după cum urmează:

"(5) Pe lângă personalul propriu încadrat pe perioadă nedeterminată, Agenţia poate utiliza şi personal detaşat pe perioadă limitată, precum şi personal angajat pe o perioadă determinată, potrivit legii, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate."

Consideră recurenta că nu există temei de drept care să interzică în mod expres plata salariului pentru munca depusă în cazul în care nu există o grilă de salarizare la care să ne raportăm şi prin care, salariaţilor dataşaţi să li se acorde un salariu mai mic decât cel care acordat în baza contractului individual de muncă. Astfel nu există diferenţă de salariu care să fie restituită şi nici prejudiciu la stat care se doreşte să fie recuperat.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele reclamantei şi s-ar reţine vreun prejudiciu în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situaţia de a recupera respectivul prejudiciu de la salariaţi, în acest context, s-ar putea proba în mod clar faptul că pe de o parte nu există prejudiciu întrucât acesta acesta a primit salariu pentru munca prestată, iar pe de altă parte nu există diferenţă de drepturi salariale reţinute în mod greşit de către ANDR întrucât nu există temei legal şi nici o altă grilă la care atât corpul de control cât şi instanţa de fond să se poată raporta ca să poată constata diferenţe.

La punctul II.4. din Decizie Curtea de Conturi a reţinut următoarea abatere: "Efectuarea de plăţi în sumă de 7.637 RON pentru cheltuieli fără bază legală, reprezentând cheltuieli de participare la cursuri de pregătire profesională pentru două persoane care nu au contract individual de muncă încheiat cu ANDR, acestea fiind detaşate de la alţi angajatori"

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. ll. 4 "Conducerea ANDR va dispune măsuri şi va urmări intrarea în legalitate privind angajarea cheltuielilor de pregătire profesională a salariaţilor pentru cursuri incluse în Planul anual de perfecţionare profesională, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Totodată, se vor dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra cheltuielilor efectuate cu diverse cursuri de pregătire profesională, în anul 2018, în vederea identificării şi a altor cazuri de cursuri a care au participat persoane care nu erau îndreptăţite să beneficieze de pregătire profesională, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cele prezentate în Procesul-verbal de constatare, respectiv în Raportul de audit financiar), se va proceda la stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusiv dobânzi legale) în condiţiile legii, precum şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Si împotriva acestei măsuri ANDR a formulat contestaţie, respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Arată recurenta că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că cei doi salariaţi, pentru a-şi putea îndeplini într-o manieră optimă sarcinile şi atribuţiile specifice pentru care au fost detaşate, erau obligaţi să urmeze respectivele cursuri de perfecţionare profesională. În plus, deşi a reţinut faptul că abaterea în cauză nu vizează dreptul recurentei de a angaja cursuri de formare profesională, ci tocmai calitatea celor doi participanţi la aceste cursuri (personal contractual detaşat temporar), instanţa de fond subliniază că această întreprindere s-a realizat în lipsa unei obligaţii legale explicite a ANDR. Instanţa de fond precizează că ANDR deţine obligaţia legală de a asigura pregătirea profesională propriilor funcţionari publici, argumentând, a contrario, că extinderea limitelor acestei obligaţii şi asupra altor categorii de salariaţi, ar conduce la o eventuală încălcare a dispoziţiilor legale.

Precizează recurenta faptul că în toată legislaţia aplicabilă domeniului relaţiilor de muncă şi formării profesionale, nu există vreun temei legal care să interzică în mod expres autorităţii la care a fost aispusă detaşarea de personal să nu poată pregăti profesional personalul pe care îl utilizează temporar în vederea desfăşurării activităţii. În speţa de faţă, fiind vorba de utilizarea unui program informatic dedicat contabilităţii, în absenţa unei pregătiri profesionale specifice cum şi-ar fi putut realiza sarcinile de serviciu salariatul detaşat în acest scop?

Instanţa de fond în mod cu totul eronat a constatat că personalul detaşat nu este temporar al instituţiei în care s-a efectuat detaşarea, atâta timp cât acesta pe perioada detaşării îşi păstrează toate drepturile.

Modificarea locului de muncă nu poate avea implicaţii negative asupra salariatului. Consideră că pârâta are cu totul o altă interpretare care este neoficială şi prin urmare neobligatorie.

Conform prevederilor art. 194 din Legea 53/2003, angajatorul are obligaţia de a asigura participarea salariaţilor la programe de formare profesională şi conform prevederilor art. 39, lit. g), salariatul are dreptul la formare profesională.

Dezvoltarea profesională este un proces mai complex decât pregătirea profesională, având drept obiectiv însuşirea cunoştinţelor utile, atât în raport cu poziţia actuală, cât şi cu cea viitoare.

De asemenea, se observă că în cuprinsul legii generale - Codul muncii - legiuitorul utilizează sintagma de "drepturi favorabile", nelimitând acţiunea normei juridice doar la conceptul de salarizare, în condiţiile în care în afară de salariu, angajatul beneficiază şi de alte drepturi fundamentale, printre care se poate aminti dreptul la concediu de odihnă anual, dreptul la repaus zilnic şi săptămânal, dreptul la grevă ori dreptul de acces la formarea profesională. Toate acestea sunt drepturi care, în opinia recurentei, intră sub incidenţa prevederilor art. 47, alin. (2).

O astfel de situaţie ar genera discriminare între categorii de salariaţi şi ar îngrădi un drept al salariatului detaşat, care în fapt, nu poate beneficia de formare profesională de la angajatorul care a dispus detaşarea, având contractul de muncă suspendat. Dacă detaşatul nu poate beneficia de formarea profesională la locul de muncă unde a fost detaşat şi unde îşi desfăşorâ activitatea efectiv, dreptul acestuia la formare profesională stabilit aşa cum am menţionat anterior este îngrădit.

Având în vedere faptul că prevederile anterioare se referă la "angajator" şi "salariat" în termeni generali, aceste sintagme includ atât angajatorul care detaşează un salariat cât şi salariatul detaşat, prevederile legale referite aplicăndu-li-se în mod corespunzător şi acestora, neexistând prevederi care să reglementeze faptul că personalul detaşat nu are dreptul la formare profesională.

În plus, trebuie reţinut faptul că specificitatea obiectului de activitate al instituţiei, respectiv promovarea, monitorizarea şi dezvoltarea aplicaţiilor energiei nucleare şi gestionarea în siguranţă a deşeurilor radioactive şi a combustibilului nuclear uzat, reclamă existenţa unui personal permanent conectat la cele mai noi descoperiri ştiinţifice, bune practici, tehnici şi tehnologii din domeniu, aspect care nu se poate materializa în absenţa componentei de formare continuă şi pregătire profesională, în acest sens neputând face distincţie între salariaţii proprii şi cei detaşaţi de la alţi angajatori, câtă vreme activitatea acestora este strict în interesul Agenţiei.

Mai mult, în practică apar situaţii în care este imperios necesar ca salariatul să realizeze formarea profesională având în vedere că pot apărea noutăţi tehnice sau modificări legislative care să afecteze direct activitatea curentă a instituţiei, modificări pentru care nu putea fi pregătit anterior, fiind, de cele mai multe ori, noutăţi. Dacă această pregătire profesională permanentă nu s-ar realiza, activitatea curentă a instituţiei s-ar desfăşura defectuos, neexistând personal calificat pe domeniul respectiv.

De asemenea trebuie să se ţină cont de faptul că pregătirea profesională nu reprezintă o calificare integrală de sine stătătoare într-un domeniu, ci doar o actualizare a cunoştinţelor sau o specializare, aceasta fiind necesară pentru desfăşurarea activităţii curente în cadrul instituţiei unde este detaşat şi nu poate fi făcută discriminatoriu doar pentru anumiţi salariaţi.

Consideră recurenta că nu există temei de drept care să interzică în mod expres formarea profesională în vederea utilizării unui program informatic obligatoriu pe contabilitate. Astfel nu există nici prejudiciu la stat care se doreşte să fie recuperat.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele recurentei şi s-ar reţine prejudiciul în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situaţia să recupereze respectivul prejudiciu de la cei doi salariaţi.

In acest context s-ar putea proba în mod clar faptul că pe de o parte nu există prejudiciu întrucât acesta a utilizat în mod cert programul informatic pentru a desfăşura activitatea în cadrul ANDR, activitate pentru care a fost detaşat, astfel nu există temei legal la care atât corpul de control cât şi instanţa de fond să se poată raporta ca să poată constata prejudiciul.

La punctul 11.5 din Decizie s-a reţinut de către Curtea de Conturi, următoarea abatere: "Nerecuperarea integrală a sumelor plătite de ANDR, pe proiecte finanţate din fonduri externe, respectiv a sumei de 30.206,70 RON, ce a fost respinsă la rambursare din cauze imputabile ANDR, fiind aplicată o reducere procentuală de 25% din valoarea solicitată la rambursare".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. 11.5 "Conducerea ANDR va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra plăţilor efectuate în anul 2018, pe proiecte finanţate din fonduri externe, a cererilor de rambursare depuse şi a notificărilor primite, în vederea identificării şi a altor cazuri de corecţie financiare aplicate în cadrul verificării proiectelor finanţate din fonduri externe, din cauze imputabile entităţii verificate, pentru cazurile constatatei inclusive cel prezentat în Procesul-verbal de constatare, respective Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate pentru astfel de corecţii, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora(inclusive dobânzile legale) în condiţiile legii, precum şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Si împotriva acestei măsuri ANDR a formulat contestaţie, de asemenea respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Recurenta susţine şi în acest context că instanţa de fond s-a limitat doar la a reţine argumentele prezentate în întâmpinarea formulată de Curtea de Conturi, fără a analiza speţa şi prin prisma argumentelor invocate de reclamantă.

În documentele emise de pârâtă se afirmă existenţa unui prejudiciu, dar nu se precizează din ce este constituit acesta şi nici nu sunt identificate persoanele responsabile, astfel că în dosarul nr. x/2018 instanţa deja s-a pronunţat asupra acestui obiect.

Se arată că prin derularea procedurii de achiziţie nu a fost adus nici un prejudiciu efectiv bugetului statului. Astfel exprimarea de către Curtea de Conturi a unei opinii asupra modalităţii de aplicare a procedurii excede competenţelor sale legale.

Atâta timp cât ANDR a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în administrarea patrimoniului, în raport de prevederile art. 5 şi 10 din O.G. nr. 119/1999, nu se dovedeşte că a existat un prejudiciu.

În acest caz, în care instanţa deja s-a pronunţat respingând ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de ANDR în contradictoriu cu MDRAP Şl IGSU.

La punctul II.6 din Decizie s-a reţinut de către Curtea de Conturi, următoarea abatere: "Neurmărirea clauzelor din contractele încheiate, respectiv acceptarea la plată a serviciilor a căror valoare facturată pentru anul 2018 depăşeşte nivelul datorat, cu suma de 61.767 RON, fiind stabilită în alte condiţii decât cele convenite de părţi".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. 11.6 "Conducerea ANDR va dispune măsuri asupra contractelor de servicii, derulate în anul 2018, în vederea identificării şi a altor cazuri de servicii stabilite în alte condiţii decât cele convenite de părţi prin contract, acceptate la plată şi decontate, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cazurile consemnate: Procesul-verbal de constatare, respectiv Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusiv dobânzile legale), precum şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Împotriva măsurii ANDR a formulat contestaţie, respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Arată recurenta că modul de calcul al cotei procentuale şi cota procentuală efectivă sunt noţiuni distincte, în cadrul contractului regăsindu-se doar cota procentuală, în valoare absolută iar plăţile efectuate s-au realizat respectând prevederile şi cotele procentuale, stabilite prin contract.

Potrivit alin. (1) şi (2) ale art. 1266 din C. civ., "contractele se interpretează după voinţa concordantă a părţilor, iar nu după sensul literal al termenilor" şi "la stabilirea voinţei concordante se va ţine seama, între altele, de scopul contractului, de negocierile purtate de părţi, de practicile statornicite între acestea şi de comportamentul lor ulterior încheierii contractului".

Aşadar interpretarea contractului trebuie să pornească de la voinţa concordantă a părţilor or, câtă vreme părţile nu au consimţit asupra modificării unor clauze, concluzia logică este că au agreat aplicarea regulii generale convenite, respectiv contractul iniţial nu prevede clauze referitoare la actualizarea cotelor procentuale în funcţie de fluctuaţia de personal.

Mai mult, comparând cu practica de specialitate, spre exemplu, în cazul contractelor bancare, deşi acestea includ procente calculate la o anumită dată, utilizându-se formule specifice, şi se cunoaşte faptul că pe parcursul derulării contractului, procentul asumat iniţial de părţi va fluctua constant la nivel matematic, de calcul, acesta se acceptă ca valoare absolută la data semnării contractului pentru toată perioada. Modificarea acestuia în funcţie de fluctuaţii se poate realiza numai prin acordul ambelor părţi şi numai dacă au existat clauze în acest sens.

În timpul controlului, secretarul general ANDR a solicitat RATEN-ICN o revizuire a cotelor procentuale, ca urmare a diminuării numărului de salariaţi existenţi la sediul secundar al instituţiei. Ca urmare a acestui demers, părţile au convenit asupra acestui aspect respectiv ulterior au încheiat un act adiţional la Contractul menţionat, cuprinzând procentele actualizate, chiar dacă prin clauzele contractuale nu se impunea acest aspect. Apreciem pe această cale că abaterea consemnată nu are susţinere legală.

Instanţa de fond, în mod eronat a apreciat că Anexa 2 la contract ar fi adus un aşa zis prejudiciu.

La punctul II.7 din Decizie s-a reţinut de către Curtea de Conturi următoarea abatere: "Efectuarea de plăţi în sumă estimată de 14.363 RON pentru lucrări de reparaţii instalaţii electrice/sanitare, nejustificate cu documente care să certifice prestarea lor".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. ll. 7 "Conducerea ANDR va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de execuţie lucrări, derulate în anul 2018, în vederea identificării şi a altor cazuri de articole de lucrări, incluse în situaţii de lucrări acceptate la plată şi decontate, fără a avea la bază documente care să certifice prestarea lor, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cazurile consemnate în Procesul-verbal de constatare, respectiv Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusive dobânzile legale), precum şi corectarea rezultateor contabile înregistrate".

Şi această măsură a fost contestată de către ANDR, fiind de asemenea respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Cu privire la derularea Contractului de execuţie lucrări nr. x/22.06.2018, în valoare de 161.785,86 RON, având ca obiect realizarea de "Lucrări de reparaţii curente cu spaţiile de birouri, anexe sanitare, oficii şi holuri de acces în cadrul Agenţiei Nucleare şi pentru Deşeuri Radioactive", recurenta arată că din Caietul de sarcini reiese obligaţia operatorului economic de a remedia instalaţia electrică precum şi eventualele defecţiuni ale instalaţiilor sanitare (dacă este cazul). Prin Contract, părţile au convenit ca executantul să respecte şi să execute dispoziţiile dirigintelui de şantier în orice problema referitoare la lucrare. Executantul, împreună cu dirigintele de şantier au stabilit care sunt remedierile care s-au impus, în vederea asigurării nivelului de calitate corespunzător cerinţelor specificate în caietul de sarcini.

În strictă conformitate cu prevederile contractuale, au fost efectuate lucrări de reparaţii curente exclusiv în birourile, holuri, grupurile sanitare şi dependinţele care compun spaţiul alocat ANDR, de la etajul 1 al imobilului şi nu în spaţiile comune.

Instanţa de fond în mod cu totul eronat a considerat că Ministerul cercetării şi inovării avea obligaţia de a executa reparaţiile .

Astfel la Capitolul IV din Contract sunt prevăzute obligaţiile care revin ANDR - în calitatea sa de locatar, după cum urmează:

- Art. 8, lit. a) - "(...) să folosească spaţiile şi instalaţiile aferente în condiţii corespunzătoare destinaţiei acestora, ca un bun proprietar, evitând distrugerea sau deteriorarea construcţiilor, instalaţiilor şi accesoriilor aferente";

- Art. 8, lit. g) - "(...) să efectueze lucrări de reparaţii şi amenajări în spaţiul deţinut." După cum reiese, spaţiile pentru care s-a încheiat contractul de locaţiune sunt gestionate de către ANDR, iar celelate spaţii comune ale imobilului sunt gestionate de către titularul/administratorul acestuia, respectiv Ministerul Cercetării şi Inovării.

În documentele emise de pârâtă se afirmă existenţa unui prejudiciu, dar nu se precizează din ce este constituit acesta şi nici nu sunt identificate persoanele responsabile.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele reclamantei şi s-ar reţine prejudiciul în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situaţia să recupereze prejudiciul de la dirigintele de şantier.

Referitor la plata dobânzii legale, recurenta susţine că auditorii externi din Cadrul Curţii de Conturi a României nu invocă nici un temei legal al aplicării dobânzilor, cu toate că o impune la fiecare măsură contestată. Având în vedere modificarea cadrului legal de desfăşurare a procesului civil prin adoptarea C. proc. civ. precum şi dispoziţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice care prevede ca efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baza de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit legii.

Agenţia Nucleară şi Pentru Deşeuri Radioactive este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Ministerului Economiei, finanţată din venituri proprii şi din subvenţii de la bugetul de stat, prin Ministerul Economiei, Energiei şi mediului de Afaceri, potrivit prevederilor din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1437/2009 privind aprobarea Regulamentului de Organizare şi funcţionare şi a structurii organizatorice ale Agenţia Nucleară şi Pentru Deşeuri Radioactive, cu modificările şi completările ulterioare.

În consecinţă, drepturile salariale nasc raporturi juridice bugetare şi nu fiscale. Ele nu pot fi calificate ca fiind creanţe fiscale, fiind acordate din bugetul propriu, aceste sume nefiind purtătoare de dobânzi şi nici nu sunt supuse regimului reglementat de Codul de procedură fiscală.

Prin urmare, recuperarea sumelor acordate necuvenit se face conform legii salariale, iar decizia de debit se face pe suma încasată necuvenit şi se recuperează de la beneficiar în termenul de 3 ani de la efectuarea plăţii.

De asemenea, dispoziţiile art. 169 din Codul muncii au un caracter imperativ, vizând protejarea salariaţilor faţă de situaţia în care angajatorul ar stabili în mod abuziv sumele care ar fi încasate necuvenit de către aceştia, motiv pentru care nerespectarea acestor prevederi legale atrage nulitatea absolută a deciziilor de impunere contestate de către reclamanţi, în ce priveşte intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, solicită instanţei să reţină că actul normativ menţionat stabileşte exonerarea de la plata pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul plăti din fondurile publice trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii.

Afirmând că nu sunt întrunite condiţiile acordării dobânzii legale penalizatoare sau remuneratorii, recurenta solicită, pentru toate considerentele menţionate în cererea de exercitare a căii de atac, casarea hotărârii, rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii sale, aşa cum a fost formulată.

II Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul de faţă prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că este nefondată critica recurentei reclamante la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 1169 din 17 noiembrie 2020.

Astfel cum rezultă din cele mai sus menţionate, un prim motiv de casare invocat de recurenta reclamantă vizează încălcarea dispoziţiilor art. 425 C. proc. civ., susţinând recurenta că sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că sentinţa civilă criticată în prezenta cale de atac atestă respectarea exigenţelor prevăzute prin dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Astfel, considerentele sentinţei civile atacate reflectă preocuparea judecătorului fondului pentru analiza cererii introductive de instanţă şi a apărărilor formulate cu privire la criticile reclamantei, stabilirea şi redarea situaţiei de fapt rezultate din evaluarea probatoriului administrat în cauză, astfel că fără temei susţine recurenta reclamantă faptul că hotărârea criticată nu cuprinde considerentele pentru care judecătorul fondului a considerat că este neîntemeiată cererea de anulare a actului administrativ contestat în cauză.

Al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă sancţionează încălcarea autorităţii de lucru judecat, critica recurentei fiind motivată prin raportare la practica neunitară înregistrată la aceeaşi instanţă.

Subliniază Înalta Curte că instituţia autorităţii de lucru judecat cunoaşte două manifestări procesuale, reglementate distinct prin dispoziţiile C. proc. civ.

În manifestarea sa de excepţie procesuală dirimantă, autoritatea de lucru judecat împiedică formularea unei noi cereri de chemare în judecată, între aceleaşi părţi şi cu acelaşi obiect, art. 431 alin. (1) C. proc. civ. statuând, în acest sens, că nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect.

Efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat, reglementat prin dispoziţiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., împiedică rediscutarea unei chestiuni litigioase tranşate anterior între părţi, indiferent care ar fi obiectul celui de al doilea proces şi obligă instanţa în faţa căreia se invocă efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat să se conformeze modalităţii de dezlegare a chestiunii litigioase, valorificând hotărârea anterioară ca atare, însă şi în acest caz este necesar ca lucrul anterior judecat într-un alt litigiu să fi fost disputat între aceleaşi părţi.

În contextul în care o atare identitate de părţi nu a fost demonstrată de recurenta reclamantă, chiar aceasta menţionând că în litigiul finalizat prin sentinţa civilă nr. 783/13.11.2019 a fost admisă acţiunea formulată de Ministerul Economiei, critica recurentei din perspectiva încălcării autorităţii de lucru judecat apare a fi nefondată.

Apoi, trebuie menţionat faptul că soluţia la care a ajuns instanţa fondului în dosarul nr. x/2019 a fost casată în recurs, rezultând din portalul informatic al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie că prin decizia civilă nr. 4505/2021 instanţa de control judiciar a admis recursul declarat de Curtea de Conturi împotriva sentinţei civile nr. 783/13.11.2019, a casat hotărârea atacată şi, în rejudecare, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantului.

Nu este fondată critica recurentei reclamante la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 1169 din 17 noiembrie 2020 nici prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul analizei acestui motiv de casare, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a solicitat primei instanţe anularea măsurilor dispuse prin pct. II.3 din Decizia nr. 4/2020, măsură prin care s-a dispus în sarcina conducerii ANDR intrarea în legalitate privind "ocuparea posturilor vacante şi acordarea de drepturi salariale în condiţiile stabilite prin legislaţia în vigoare", întrucât viza nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv acordarea unor drepturi de natură salarială pentru personalul detaşat la Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive în anul 2018 la un nivel mai mare decât cel prevăzut de legea privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Soluţionând acţiunea reclamantei instanţa fondului a constatat că este legală aprecierea Curţii de Conturi pe marginea încălcării legislaţiei specifice încadrării şi salarizării funcţionarilor publici, cu referire la detaşarea unor persoane din afara instituţiei şi plata acestora la un nivel superior celui cuvenit în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 153/2017.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că sentinţa primei instanţe reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material, incidente cauzei, apreciere ce are la bază următoarele constatări de fapt şi de drept:

Prin decizia contestată în prezenta cauză, auditorii Curţii de Conturi au constatat că în cursul anului 2018, A.N.D.R. a procedat la ocuparea a 9 posturi, cu persoane detaşate de la alţi angajatori din care: 2 persoane au fost detaşate de la alte instituţii publice şi 7 persoane au fost detaşate de la diferite entităţi (societăţi/regii, din care: 4 persoane din sectorul privat), cărora le-au fost acordate drepturi de natură salarială stabilite de către angajatorul de la care au fost detaşaţi, a căror valoare a fost mult mai mare decât valoarea salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017, aferent funcţiei pe care au ocupat-o.

Astfel, în cazul celor 7 persoane detaşate de la societăţi/regii, drepturile salariale au fost stabilite în baza art. 47 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu păstrarea drepturilor mai avantajoase, stabilite de către angajatorul de drept.

Înalta Curte constată că este conformă concluzia intimatei pârâte, însuşită ca atare şi de către instanţa de fond, în sensul că prin încadrarea celor 7 persoane a fost încălcată Legea nr. 153/2017, prin acordarea unor salarii peste nivelul celor prevăzute de lege pentru funcţiile ocupate prin detaşare.

În privinţa salarizării personalului din cadrul instituţiilor publice, de la data intrării în vigoare a legilor-cadru de salarizare, drepturile salariale ale personalului care lucrează în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice sunt exclusiv cele prevăzute de lege, în respectarea principiilor supremaţiei legii, echităţii şi coerenţei, sustenabilităţii financiare şi caracterului unitar al salarizării.

Acest principiu este prevăzut la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, unde se precizează explicit că începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Pentru a sublinia caracterul exclusiv al reglementării legale pe marginea modalităţii de stabilire a nivelului salariilor şi al altor drepturi asimilate cuvenite personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, art. 1 alin. (4) din legea anterior menţionată prevede că prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi.

Raportat la aceste considerente, în mod greşit susţine recurenta reclamantă că drepturile cuvenite personalului detaşat pot fi superioare celor prevăzute de Legea nr. 153/2017, constatând instanţa de control judiciar că o atare susţinere porneşte de la interpretarea dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, ce prevăd că pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat.

Dispoziţiile art. 47 alin. (2) Codul muncii nu sunt aplicabile, însă, în materia salarizării personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, în cazul căruia drepturile salariale sunt, aşa cum s-a arătat mai sus, exclusiv cele reglementate prin lege şi nu cele stabilite prin efectul unei detaşări sau al oricăror alte înţelegeri ori forme de negociere specifice raporturilor de muncă ce intervin între particulari.

Aceste considerente lipsesc de suport criticile recurentei reclamante, conform cărora Legea nr. 153/2017 nu reglementează salarizarea personalului detaşat în instituţiile publice iar în cauză se aplică legislaţia muncii, în temeiul principiului "specialia generalibus derogant", constatând Înalta Curte că Legea nr. 153/2017 nu reglementează salarizarea personalului detaşat pentru că legiuitorul nici nu a prefigurat posibilitatea salarizării diferenţiate, în cazul personalului detaşat, ci dimpotrivă, a prevăzut o modalitate de salarizare unitară, reglementată strict prin lege şi raportată la funcţie sau post şi nu la modalitatea de ocupare a funcţiei sau postului.

Deopotrivă, instanţa de control judiciar constată neîntemeiată şi critica recurentei reclamante, potrivit căreia bugetul consolidat nu a fost prejudiciat, întrucât salariile personalului propriu se suportă din veniturile proprii ale instituţiei, întrucât şi în cazul în care cheltuielile nelegal avansate de entităţile auditate sunt bugetate din venituri proprii, Curtea de Conturi este abilitată legal să dispună măsuri de remediere

În acelaşi context, este întemeiată şi constatarea Curţii de Conturi cu privire la nelegalitatea ocupării posturilor prin detaşare, fiind suspendată, în cursul anului 2018, prin efectul O.U.G. nr. 90/2017, ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante, context în care recursul la instituţia detaşării nu reprezintă altceva decât o eludare a interdicţiei stabilite de guvern prin O.U.G. nr. 90/2017.

Argumentele recurentei reclamante, în sensul justificării necesităţii detaşărilor dispuse, nu sunt apte a demonstra legalitatea măsurilor dispuse, pentru că şi în situaţia în care necesitatea ocupării unor posturi ar fi fost indiscutabilă şi stringentă pentru buna funcţionare a autorităţii, recurenta reclamantă era obligată să urmeze procedura prevăzută la art. 14, alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 90/2017, în sensul prezentării în şedinţa de Guvern a unui memorandum şi implicit a obţinerii aprobării în vederea organizării de concursuri sau examene pentru ocuparea posturilor vacante sau temporar vacante în anul 2018, pentru a fi eliminată această posibilitate şi a se trece la ocuparea posturilor prin detaşare.

Recurenta - reclamantă susţine că, hotărârea recurată este nelegală în condiţiile în care la art. 14 alin. (5) din Anexa nr. 1 la H.G, nr. 1437/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a structurii organizatorice ale Agenţiei nucleare şi pentru Deşeuri Radioactive, s-a instituit posibilitatea ocupării temporare a posturilor vacante prin intermediul instituţiei juridice a detaşării.

Or, aşa cum s-a reţinut de prima instanţă, prevederile art. 14 alin. (5) din Anexa nr. 1 la H.G, nr. 1437/2009 nu exclud aplicabilitatea dispoziţiilor art. 14 din O.U.G. nr. 90/2017, al căror scop a fost suspendarea procedurilor de ocupare a posturilor vacante şi temporar vacante în cursul anului 2018, cu excepţiile acolo prevăzute.

Măsura menţionată la pct. II.4 din Decizia nr. 4/2020 a fost dispusă în considerarea faptului că A.N.D.R. a acceptat participarea şi decontarea unor cursuri pentru 2 persoane detaşate, care nu aveau stabilite prin contract individual de muncă durata formării profesionale, inclusiv obligaţiile contractuale ale salariatului în raport cu angajatorul care suportă cheltuielile ocazionate de formarea profesională, respectiv reclamanta din prezenta cauză, fiind efectuate astfel cheltuieli în sumă de 7.239,70 RON pentru participarea la curs a celor două persoane, în condiţiile în care, cursurile la care au participat, erau destinate funcţionarilor publici.

Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, abaterea vizează faptul că A.N.D.R. a acceptat participarea şi decontarea unor cursuri pentru 2 persoane detaşate, care nu aveau stabilite prin contract individual de muncă durata formării profesionale, inclusiv obligaţiile contractuale ale salariatului în raport cu angajatorul care suportă cheltuielile ocazionate de formarea profesională, respectiv recurenta -prezenta cauză.

Constată Înalta Curte că persoanele în discuţie au efectuat pe perioada detaşării la recurenta -reclamantă, cursuri de pregătire profesională care erau destinate funcţionarilor publici, acestea fiind cuprinse în Planul anual de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici.

În condiţiile în care cele două persoane nu au statut de funcţionari publici/personal contractual, fiind detaşate temporar la A.N.D.R., iar pe perioada detaşării au optat pentru drepturile care sunt cele mai favorabile, respectiv au optat pentru drepturile stabilite de angajator şi nu de A.N.D.R., aspect care reiese şi din acordul de detaşare emis de angajator şi printre drepturile enumerate nu se regăseşte dreptul persoanei detaşate de a beneficia, pe perioada detaşării, de programe de formare profesională efectuate de Agenţie, concluzia Curţii de Conturi, însuşită şi de prima instanţă, în sensul avansării unor cheltuieli nejustificate, este întemeiată.

Indiscutabil, dispoziţiilor art. 47 din Codul Muncii, citate de recurenta – reclamantă, recunosc în persoana detaşatului facultatea de a opta pentru drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat, însă o atare opţiune nu poate presupune o combinare a pachetelor salariale ci efectiv exercitarea opţiunii între acestea.

Or, în condiţiile în care personalul detaşat a optat pentru drepturile stabilite de angajator (respectiv de entitatea de unde au fost detaşaţi) iar acesta din urmă nu s-a obligat, prin contractele individuale sau colective de muncă să suporte contravaloarea perfecţionării profesionale iar aceste acorduri nu obligau nici A.N.D.R. să asigure participarea acestora la programe de formare profesională, concluzia cu privire la neregularitatea acestor cheltuieli se impune a fi menţinută.

Cu referire la măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 4/2020, instanţa fondului a reţinut că prin aceasta s-a trasat conducerii ANDR să dispună măsuri şi să urmărească intrarea în legalitate cu privire la aspecte pentru care o acţiune corectivă fusese deja luată de ANDR anterior misiunii de control. Astfel problematica sesizată de Curtea de Conturi face obiectul unui litigiu pe rolul instanţei de judecată.

În opinia reclamantei, măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 4/2020 nu este justificată din punct de vedere legal şi în practică nu poate fi demonstrată existenţa vreunui prejudiciu.

Se reţine faptul că auditorii publici externi au constatat în urma verificărilor efectuate abateri de la legalitate şi regularitate care au produs prejudicii, respectiv faptul că A.N.D.R. nu a recuperat integral sumele plătite, pe proiecte finanţate din fonduri externe, respectiv a sumei de 30.206,70 RON, ce a fost respinsă la rambursare din cauze care îi sunt imputabile, fiind aplicată o reducere procentuală de 5%) din valoarea solicitată la rambursare.

În prezenta cale de atac, recurenta reclamantă a reiterat argumentele formulate în faţa primei instanţe, arătând, în esenţă, că derularea procedurii de achiziţie nu a adus niciun prejudiciu efectiv bugetului statului.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că prin decizia contestată în cauza de faţă Curtea de Conturi a cricumstanţiat prejudiciul avut în vedere, acesta fiind reprezentat de nerecuperarea integrală a sumelor plătite de Agenţie pe proiecte finanţate din fonduri externe, respectiv a sumei de 30.206,70 RON, respinsă la rambursare din cauze care îi sunt imputabile, fiind aplicată o corecţie financiară de 25% din valoarea solicitată la rambursare.

Astfel, se arată în cuprinsul deciziei că din totalul sumei de 382.414,80 RON care trebuia recuperată, a fost încasată suma de 352.208 RON, rămânând o diferenţă nerecuperată de 30.206,70 RON.

Or, în contextul în care corecţia financiară ce a fost aplicată recurentei reclamante nu a fost desfiinţată iar aceasta s-a aplicat asupra unei sume solicitate la rambursare, opinia recurentei reclamante, în sensul că nu i se poate reproşa că nu a urmărit o bună gestiune financiară, este lipsită de suport, măsura corecţiei fiind imputabilă recurentei reclamante.

Cu referire la măsura dispusă la pct. II.6 din Decizia nr. 4/2020, instanţa fondului a reţinut că prin aceasta s-a trasat conducerii ANDR să dispună măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de execuţie lucrări derulate în anul 2018, în vederea identificării şi a altor cazuri de articole de lucrări, incluse în situaţii de lucrări acceptate la plată şi decontate, fără a avea la bază documente care să certifice prestarea lor, pentru cazurile identificate se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor effectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii, inclusiv a dobânzilor legale, precum şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate.

În speţă, se face referire la neurmărirea contractului de prestări servicii nr. x/2014, cu privire la care părţile au consimţit asupra modificării unor clauze, reclamanta susţinând că în contractul iniţial nu se prevăd clauze referitoare la actualizarea cotelor procentuale în funcţie de fluctuaţia de personal.

Potrivit dispoziţiilor art. 4.1 din contractul nr. x/2014, părţile au convenit următoarele: ’’preţul prestaţiei privind furnizarea utilităţilor şi serviciilor, care fac obiectul contractului, este stabilit lunar de ICN conform tarifelor şi preţurilor prevăzute în anexele 1 şi 2 la prezentul contract".

Auditorii publici externi au consemnat că reclamanta, prin contractul de prestări servicii nr. x/2014 (a cărui valabilitate a fost prelungită anual prin acte adiţionale) s-a obligat la suportarea unei cote 3-8% din contravaloarea serviciilor furnizate de RATEN-ICN.

Aceste cote au fost stabilite în Anexa 2 la contractul menţionat şi se referă la servicii (nominalizate la poziţia 1-8).

În Anexa 25 la procesul-verbal de constatare s-a consemnat că "procentul privind calcularea preţului serviciilor de la poziţiile 1-8 s-a stabilit ca fiind raportul dintre numărul de personal al A.N.D.R. de la sediul secundar şi numărul de personal al ICN."

Aplicarea acestei clauze de către prestator presupune stabilirea preţului inclusiv pentru serviciile stabilite în Anexa 2 la contract ca urmare a poziţionării sediului secundar pe Platforma Nucleară Mioveni, preţ care nu este rezultatul unei cantităţi înmulţite cu un tarif, ci este rezultatul aplicării unei cote procentuale la costul serviciilor asigurate de ICN (menţionate în Anexa 2 la contract), pentru toţi salariaţii de pe Platforma Nucleară Mioveni, partea aferenta salariaţilor A.N.D.R., fiind calculată ca raport între numărul de personal Agenţiei de la sediul secundar şi numărul de personal al ICN.

Auditorii publici externi au recalculat pentru anul 2018 acest raport, astfel R.A.T.E.N. Sucursala Institutul de Cercetări Nucleare Piteşti a avut un număr de 653 angajaţi iar A.N.D.R. a avut un număr de 11 angajaţi la sediul secundar situat în localitatea Mioveni. Din raportarea lor a rezultat o cota de 1,68% care, aplicată la costul efectiv al serviciilor furnizate de ICN, rezultă suma de 45.105,79 RON care trebuia efectiv plătită pentru anul 2018, însă A.N.D.R., în baza contractului de prestări servicii nr. x/2014, a înregistrat în evidenţa contabilă cheltuieli cu prestarea serviciilor, în suma de 106.872,79 RON, în plus cu 61.767 RON.

Instanţa fondului a reţinut că la art. 4.1 din contractul nr. x/2014, s-a prevăzut stabilirea de către ICEN, lunar a preţului prestaţiei, conform tarifelor şi preturilor prevăzute în anexele 1 şi 2 la prezentul contract, iar în anexa 2 la contract, nu au fost prevăzute preţuri şi nici tarife, ci s-a stabilit modul de calcul al serviciilor în cauză.

Reclamanta mai arată că, părţile au încheiat un act adiţional la contract, cuprinzând procentele actualizate, chiar dacă prin clauzele contractuale nu se impunea acest aspect, apreciind pe această cale că abaterea consemnată nu are susţinere.

Referitor la argumentele prezentate, auditorii publici externi au consemnat faptul că, în timpul misiunii de audit financiar, entitatea a încheiat într-adevăr actul adiţional nr. x/2019 la contract, însă acesta are aplicabilitate începând cu data de 01.12.2019, când se modifică procentele privind calcularea preţurilor din ANEXA nr. 2, astfel:

- pentru poziţia 1 - "paza perimetru platformă", ca fiind ponderea patrimoniului A.N.D.R., în total patrimoniu A.N.D.R. şi R.A.T.E.N. - I.C.N. (5,42%);

- pentru poziţiile 2-5 - "întreţinere drumuri, întreţinere spaţii verzi, salubritate, prevenirea şi stingerea incendiilor", ca fiind ponderea numărului de personal existent în sediul secundar al A.N.D.R. la data de 28.11.2019 în total personal A.N.D.R. şi R.A.T.E.N. - I.C.N., la aceeaşi dată (1,22%).

Aşadar, instanţa fondului sesizează că prin măsurile luate în timpul controlului (prezentate mai sus) s-au adus modificări asupra contractului nr. x/2014 care se aplică de la data 01.12.2019 (conform actului adiţional nr. 12), iar abaterea consemnată se referă la plăţile efectuate în anul 2018, când era în vigoare Anexa 2 la contract.

În aceste condiţii, instanţa fondului constată că, în mod corect, faţă de starea de fapt prezentată, pârâta a reţinut că deşi trebuia efectiv plătită de reclamantă pentru anul 2018 suma de 45.105,79 RON, în baza contractului de prestări servicii nr. x/2014, a înregistrat în evidenţa contabilă cheltuieli cu prestarea serviciilor, în suma de 106.872,79 RON, deci în plus cu 61.767 RON.

Raportat la aceste constatări, Înalta Curte concluzionează că este lipsită de suport critica recurentei reclamante, în sencul că prin contractul iniţial nu au fost prevăzute clauze referitoare la actualizarea cotelor procentuale în funcţie de fluctuaţia de personal.

La baza măsurii dispusă la pct. II.7 din Decizia nr. 4/2020 s-a reţinut efectuarea de plăţi în sumă estimată de 14.363 RON, pentru lucrări de reparaţii instalaţii electrice/sanitare, nejustificate cu documente care să certifice prestarea lor.

În acest context, prima instanţă, reţinând că reclamanta a angajat prin contractul nr. x/22.06.2018 execuţia de lucrări de reparaţii curente în valoare totală de 161.785,86 RON, la spaţiul situat în str. x, sector 1 Bucureşti (etaj 1 şi etaj 3), constată că lucrările s-au efectuat fără a avea acordul Ministerului Cercetării şi Inovării, în calitate de administrator al imobilului.

Această obligaţie îi revenea ministerului potrivit contractului de locaţiune încheiat cu A.N.D.R. pentru spaţiul respectiv (contractul de locaţiune şi prestări servicii nr. x/04.01.2010, în vigoare în 2018), se arată în cuprinsul hotărârii instanţei fondului.

Faţă de lucrările menţionate în Referatul de necesitate, în Caietul de sarcini nr. 574/CP/09.05.2018 sunt menţionate şi lucrări de "remediere a instalaţiilor electrice, respectiv remediere defecţiuni instalaţii sanitare".

A.N.D.R., în baza acestui contract, a acceptat la plată situaţii de lucrări în care au fost incluse articole de lucrări de reparaţii, respectiv lucrări de remediere instalaţii electrice în sumă de 4.913,20 RON şi de remediere defecţiuni instalaţii sanitare în sumă de 6.699,82 RON, pentru care nu au fost prezentate documente justificative privind reparaţiile efectiv realizate, numărul de ore prestate, tariful orar.

Conform Caietului de sarcini, ofertanţii trebuiau să depună la oferta tehnică o Listă cu datele persoanelor de conducere şi ale echipei de lucrători, pe profil, care urmau să lucreze efectiv pe toată durata contractului.

Reclamanta nu a prezentat documente din care să rezulte numărul de persoane care au efectuat aceste lucrări de remediere a instalaţiilor electrice si sanitare, calificarea acestora, în condiţiile în care, potrivit informaţiilor furnizate de ORC şi Ministerul de Finanţe, societatea A. S.R.L. a avut în anul 2017 un singur angajat, iar pentru anul 2018 nu sunt prezentate informaţii referitoare la activitatea acestei societăţi.

Pentru aceste lucrări, în situaţiile de lucrări, la cheltuielile directe (în care sunt incluse aceste articole de lucrări), s-a aplicat contribuţia asiguratorie pentru muncă (2,25%), cheltuielile indirecte în procent de 12% şi cota de profit de 8%, suma acceptată la plată în mod nejustificat fiind de 14.363 RON.

A.N.D.R., în temeiul O.M.F.P. nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, Anexa 1 pct. 2., avea obligaţia de a verifica realitatea sumei datorate, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective.

Reclamanta a mai susţinut faptul că H.G. nr. 28/2008, precum şi actele normative subsecvente, se referă la faza de elaborare a documentaţiilor tehnico- economice şi nu la valoarea de piaţă stabilită între părţi, ca urmare a derulării unei licitaţii publice, finalizate cu contract de achiziţie.

Argumentele prezentate sunt irelevante, abaterile nu au fost reţinute de pârâtă în raport de prevederile H.G. nr. 28/2008, şi actele normative subsecvente, ci în raport de prevederile:

- pct. l şi 2 din Anexa 2 la O.M.F.P nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenta şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale;

- pct. 3.4, 3.5, 3.6 din Anexa 1 la O.M.F.P. nr. 923/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv şi a Codului specific de norme profesionale pentru persoanele care desfăşoară activitatea de control financiar preventiv propriu;

- art. 1 şi art. 10 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventive;

- art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice;

- art. 6 alin. (1) - (2) din Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată.

În aceste condiţii, instanţa de fond, faţă de starea de fapt reţinută, constată că pârâta a aplicat în mod corect dispoziţiile legale menţionate, apărările reclamantei fiind neîntemeiate.

Prin cererea de recurs, reclamanta critică hotărârea instanţei fondului exclusiv din perspectiva greşitei stabiliri a necesităţii acordului Ministerului Cercetării şi Inovării, în calitate de administrator al imobilului, susţinând recurenta reclamantă că, în temeiul dispoziţiilor art. 8 din contractul încheiat cu acest minister, îi revine obligaţia de a executa reparaţiile necesare în spaţiul deţinut.

Însă, aşa cum s-a arătat mai sus, problema principală reţinută de intimata pârâtă pentru a dispune măsura în discuţie a fost faptul că plăţile efectuate către societatea A. S.R.L. s-au realizat fără a avea la bază documentele justificative menţionate în cuprinsul sentinţei, aspecte ce nu au fost criticate de reclamantă prin prezenta cerere de recurs.

În fine, ultima critică a recurentei reclamante vizează chestiunea dobânzii legale, susţinând recurenta reclamantă, în esenţă, că nu se invocă niciun temei legal al aplicării dobânzilor, cu toate că se impune prin fiecare măsură contestată, apreciind totodată şi că nu sunt întrunite condiţiile acordării dobânzii legale conform O.G. nr. 13/2011.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că impunerea măsurii de recuperare a obligaţiilor accesorii, aferente debitelor principale, reflectă o corectă aplicare a dispoziţiilor R.O.D.A.S.

Potrivit dispoziţiilor pct. 5 din R.O.D.A.S., noţiunea de prejudiciu este definită ca fiind: "pierdere provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unităţi administrativ-teritoriale sau al unei entităţi publice a acestora. Prejudiciul trebuie să fie recuperat integral prin acoperirea pierderii, precum şi a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere.

În timpul acţiunilor de control/audit, auditorii publici externi cuantifică valoarea abaterilor pentru eşantionul verificat, stabilind un prejudiciu cert, urmând ca întinderea acestuia, inclusiv a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere, să fie stabilită de conducerea entităţii verificate, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din lege;"

Apoi, în mod întemeiat subliniază instanţa fondului şi faptul că, în conformitate cu prevederile pct. 181 lit. a) din R.O.D.A.S., în decizie se înscriu actele normative încălcate de entitatea auditată şi nu actele normative care reglementează modul de recuperare a prejudiciilor prin actele întocmite de Curtea de Conturi.

În ceea ce priveşte perceperea de dobânzi şi penalităţi pentru recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale, incidente sunt prevederile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora: ’’Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele."

Cât priveşte incidenţa, în cauză, a dispoziţiilor Legii nr. 124/2014, Înalta Curte constată că întinderea efectelor acestei legi de exonerare de la plata unor obligaţii a fost tranşată prin decizia nr. 33/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizie ce a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 108 din 08 februarie 2017.

Prin această decizie s-a stabilit că, în interpretarea dispoziţiilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) şi art. 3 din Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, este exonerat de la obligaţia restituirii pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate necuvenit până la data intrării în vigoare a legii, respectiv 27 septembrie 2014, personalul salarizat sub imperiul actelor normative enumerate în art. 1 din lege.

Exceptarea veniturilor plătite după data intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014 din sfera de aplicare a legii menţionate, cum este şi cazul veniturilor analizate de Curte de Conturi în cauza de faţă, este tratată distinct de Înalta Curte în cuprinsul paragrafului nr. 50 din Decizia 33/2016, unde se reţin următoarele: "În acest context se constată că opinia potrivit căreia ar putea fi exonerate de la obligaţia restituirii şi sumele încasate necuvenit după intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014 nu are suport în prevederile art. 3 din lege. Norma de drept invocată stipulează în mod explicit că sunt amnistiate doar veniturile de natură salarială plătite de angajatori anterior intrării în vigoare a acestui act normativ. Interpretarea este impusă de sintagma "la data intrării în vigoare a prezentei legi încetează plata de către personalul prevăzut la art. 1 a sumelor reprezentând venituri de natură salarială. . .".

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de faţă, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea sentinţei civile criticate de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive împotriva sentinţei civile nr. 1169 din 17 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2021.