Annulment of state public domain inventory entry denying statutory right to purchase service housing

Şedinţa publică din data de 23 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a la data de 03.12.2018, sub nr. x/2018, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC. şi DD., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI, IPJ TELEORMAN şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE şi intervenientul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, au solicitat:

- anularea parţială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv a poziţiei nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34- 107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului;

- obligarea pârâţilor la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2405 din 15 octombrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei procedurii prealabile în termenul legal, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepţia de tardivitate, ca neîntemeiată.

A fost calificată excepţia lipsei de interes drept apărare de fond.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC. şi DD., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI, IPJ TELEORMAN, şi MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, şi intervenientul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, ca neîntemeiată.

A fost admis cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul pârâtului, Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile au formulat recurs reclamanţii, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Recurenţii-reclamanţi, au solicitat în principal, casarea în parte a sentinţei civile nr. 2405/15.10.2019 şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti; în subsidiar, casarea în parte a sentinţei civile nr. 2405/15.10.2019 şi rejudecând să se dispună anularea parţială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv a poziţiei nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 -Denumire 34-107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului; obligarea intimaţilor la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

În motivarea recursului, recurenţii au arătat că recursul se întemeiază pe motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material.

De asemenea, şi pe motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., respectiv sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea normelor de procedură a căror încălcare atrage sancţiunea nulităţii.

Mai exact, sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

În privinţa normelor de procedură încălcate, sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 33 C. proc. civ., norme ce reglementează interesul de a formula o cerere de chemare în judecată.

Potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 instanţa de recurs, casând hotărârea recurată, va trimite cauza spre rejudecare în ipoteza în care instanţa de fond a pronunţat hotărârea fără să dezlege fondul cauzei. Or, într-o atare situaţie este prezenta cauză, având în vedere faptul că instanţa de fond nu a procedat la cercetarea legalităţii poziţiei nr. 111619 M.F. din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, ci a soluţionat cauza în considerarea faptului că recurenţii nu au un interes în anularea acestui act.

Astfel, neverificând legalitatea actului administrativ contestat ce reprezintă esenţialmente obiectul acţiunii reglementate de art. 8 din Legea nr. 554/2004) este evident că sunt îndeplinite condiţiile reglementate de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 pentru trimiterea cauzei spre rejudecare.

Totuşi, în subsidiar, în vederea conservării drepturilor procesuale ale reclamanţilor, pentru ipoteza achiesării la o altă optică din partea instanţei de recurs, solicită în subsidiar casarea sentinţei cu consecinţa rejudecării cauzei de către instanţa de recurs.

Instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată în raport de faptul că reclamanţii nu ar avea interes în anularea poziţiei nr. 111619 M.F. din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 (în continuare Actul administrativ) pentru că dreptul de cumpărare a locuinţelor în temeiul Legii nr. 562/2004 ia naştere în momentul în care unitatea de deţinere este de acord cu înstrăinarea lor.

În acest sens, arată instanţa de fond faptul că "(...) or, câtă vreme după cum rezultă din dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 562/2004 pe care s-a fundamentat şi răspunsul emis de IPJ Teleorman dreptul de cumpărare ia naştere nu doar prin simpla apartenenţă a bunului la domeniul privat al Statului, ci prin decizia instituţiei publice de a vinde respectivele locuinţe de serviciu (...)".

Or, prin aceste considerente şi prin raţionamentul juridic expus de instanţa de fond s-au încălcat prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Arată recurenţii că interesul lor trebuie analizat obligatoriu şi ţinând cont de faptul că potrivit art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, pot fi vândute doar acele locuinţe care se află în domeniul privat al statului, astfel potrivit acestor dispoziţii fiind exceptate bunurile ce se află în domeniul public.

În aceste condiţii, pentru a putea formula o cerere de cumpărare a locuinţelor în temeiul Legii nr. 562/2004, o condiţie prealabilă şi independentă de poziţia instituţiei de deţinere, este aceea ca bunul să aparţină domeniului privat, aşadar instanţa de fond în mod greşit a concluzionat că reclamanţii nu au interes în anularea actului administrativ prin care se creează prezumţia apartenenţei la domeniul public a statului, având în vedere faptul că această condiţie reprezintă o condiţie anterioară condiţiei exprimării poziţiei unităţii de deţinere.

Mai mult decât atât, trebuie avut în vedere faptul că IPJ Teleorman şi-a exprimat refuzul de a vinde în principal în raport de faptul că bunurile ce au fost solicitate spre vânzare se află în domeniul public al statului.

Trebuie avut în vedere faptul că potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Instanţa de fond a ignorat cu desăvârşire sintagma "(...) posibilitatea de a pretinde (...)" coroborat cu prevederile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 potrivit cărora poliţistul va fi sprijinit în construirea sau cumpărarea, o singură dată în timpul carierei, a unei locuinţe proprietate personală în localitatea în care îşi are sediul unitatea de poliţie la care este încadrat.

Rezultă din cele redate supra, faptul că persoanele ce se încadrează în condiţiile Legii nr. 562/2004 au expectativa faptului că vor fi sprijiniţi să cumpere o locuinţă, inclusiv urmând procedura reglementată de Legea nr. 562/2004.

Totodată, sintagma "posibilitatea de a pretinde" are în vedere faptul că, în contextul Legii nr. 554/2004, aceştia se pot adresa instituţiei de deţinere a locuinţei cu şansa, iar nu certitudinea, că vor putea cumpăra locuinţa de serviciu.

Mai exact, nelegalitatea actului administrativ atacat, prin aceea ca face în mod absolut imposibil de cumpărat locuinţa de serviciu prin aceea că duce în mod nelegal la neîndeplinirea condiţiei reglementată de art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, exclude ab initio posibilitatea recurenţilor de a formula cererea de cumpărare si de a pretinde o anumită conduită unităţii de administrare a bunului.

Continuând şirul argumentelor trebuie avut în vedere faptul că, deşi în trecut a fost respinsă cererea de cumpărare si pe motivul lipsei de fonduri a unităţii de administrare, în viitor această circumstanţă se poate schimba, nelegalitatea actului administrativ persistând prin aceea că se opune în continuare formulării cererii de cumpărare.

Dintr-o altă perspectivă, trebuie avut în vedere şi faptul că decizia prin care se respinge cererea de cumpărare poate face obiectul cenzurii în faţa instanţei (aspect ce în cauza de faţă şi face obiectul unei acţiuni în faţa instanţelor judecătoreşti), unde instanţa poate verifica dacă marja de apreciere lăsată de legiuitor unităţii de administrare reprezintă un exces de putere.

Cu alte cuvinte, prin considerarea faptului că reclamanţii nu au interes doar pentru că unul din motivele respingerii cererii de cumpărare a fost faptul că unitatea de administrare nu doreşte vânzarea, existând o marjă de apreciere recunoscută acesteia în acest sens, face imposibilă formularea căilor de atac (recursul contencios cu ocazia căruia se verifică existenţa unui exces de putere) reglementate de Legea nr. 562/2004 împotriva refuzului de a vinde.

Astfel că, pentru toate aceste motive hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Din perspectiva normelor de procedură încălcate, aşa cum recurenţii au arătat mai sus, sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 33 C. proc. civ., norme ce reglementează interesul de a formula o cerere de chemare în judecată.

Mai exact, instanţa de fond a reţinut faptul că "(...) după cum rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea reprezintă o condiţie de fond a raportului juridic de drept administrative si nu una de exerciţiu a acţiunii în anulare (...)".

Prin acest considerent, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 33 C. proc. civ., transformând condiţia interesului formulării cererii de chemare în judecată într-o analiză a fondului.

Critica recurenţilor are în vedere faptul că art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are în vedere doar o circumstanţiere a interesului reglementat de art. 33 C. proc. civ., respectiv faptul că în materia raporturilor de drept public reglementate de Legea nr. 554/2004 interesul de a acţiona în justiţie se raportează la caracterul vătămător al unui act administrativ.

Totuşi, cu toate acestea, obiectul acţiunii reglementate de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 îl reprezintă în continuare legalitatea actului administrativ, chiar dacă pentru anularea lui se instituie condiţia ca acest act sa încalce un drept şi/sau un interes legitim.

Dacă s-ar da eficienţă celor reţinute de instanţa de fond, atunci întotdeauna şi în orice materie excepţia lipsei de interes ar reprezenta doar o apărare de fond prin aceea că oricine formulează o acţiune în justiţie trebuie să indice o vătămare a drepturilor lor (indiferent că ne aflăm în sfera raporturilor juridice între simpli particulari, profesionişti sau a raporturilor de drept public).

În ceea ce priveşte nelegalitatea Actului administrativ, motivele sunt aceleaşi care au fost expuse în faţa instanţei de fond şi care nu au fost analizate. Mai exact, arată recurenţii faptul că în raport de natura şi conţinutul H.G. nr. 1705/2006, această Hotărâre de Guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea, potrivit art. 3 alin. (1) teza finală din Legea nr. 213/1998.

Astfel, un bun poate fi menţionat în cuprinsul H.G. nr. 1705/2006 numai în măsura în care statul exhibă un titlu valabil prin care a dobândit dreptul de proprietate, respectiv cu respectarea prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.

Or, în prezenta cauză, aşa cum s-a arătat mai sus, statul nu a dobândit un drept de proprietate potrivit prevederilor legale asupra imobilului situat în Str. x, Bl. L6 Sc. A şi B). Municipiul Alexandria, Jud. Teleorman.

Prin poziţia nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34-107 din Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, în mod greşit şi cu încălcarea art. 20 coroborat cu art. 3 alin. (1) teza finală din Legea nr. 213/1990 s-a menţionat bunul în discuţie ca aparţinând Statului Român, deşi acesta nu deţine un titlu de proprietate în conformitate cu dispoziţiile legale asupra acestuia.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinare solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată respinsă prin sentinţa recurată, s-a solicitat anularea parţială a Anexei nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv a poziţiei nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34- 107

În Anexa nr. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006, respectiv la poziţia nr. 111619 M.F. - Cod de clasificare 8.19.01 - Denumire 34-107, a fost inclus imobilul situat în Str. x. L6 (Sc. A si B), Municipiul Alexandria, Jud. Teleorman, conform Protocolului nr. 8837/1992 şi potrivit H.G. nr. 74/23.02.2017.

H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ prin care s-a instituit obligaţia întocmirii şi, după caz, modificării inventarului bunurilor din domeniul public, atât pentru ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cât şi pentru autorităţile administraţiei publice locale. Pentru modificările intervenite în privinţa regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale, s-a stabilit obligaţia organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţilor publice centrale, consiliilor judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi consiliilor locale de a înregistra aceste modificări în inventarele întocmite (art. 22 din Legea nr. 213/1998).

În mod corect a reţinut prima instanţă că Hotărârile de Guvern adoptate în temeiul art. 19-21 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale, cu consecinţe în privinţa regimului juridic aplicabil bunurilor respective.

Hotărârea de Guvern adoptată în temeiul art. 20 din Legea nr. 213/1998 nu are caracter constitutiv sau translativ de drepturi. Actul administrativ are rolul de a atesta apartenenţa bunurilor la domeniul public, inventarierea fiind efectuată în condiţiile Legii nr. 213/1998, care a reglementat o procedură specială pentru atestarea domeniului public, finalizată printr-o hotărâre a Guvernului României.

Cu referire la critica recurenţilor în sensul că sentinţa civilă nr. 2405/15.10.2019 a fost pronunţată cu încălcarea normelor de procedură a căror încălcare atrage sancţiunea nulităţii, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată.

Interesul, ca şi condiţie de exercitare a acţiunii civile, este reglementat de art. 33 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., însă, într-o acţiune în contencios administrativ sunt avute în vedere şi dispoziţiile Legii nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) care prevăd "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public",

Faţă de cele reţinute, în mod corect instanţa de fond a calificat excepţia lipsei de interes drept apărare de fond, reţinând că, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea reprezintă o condiţie de fond a raportului juridic de drept administrativ şi nu una de exerciţiu a acţiunii în anulare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, este, de asemenea, nefondat.

Susţinerile recurenţilor privind încălcarea prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

Astfel cum s-a reţinut anterior, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Persoană vătămată, potrivit art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004, este "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri", iar art. 2 lit. p) defineşte interesul legitim privat ca fiind "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat".

Având în vedere aceste dispoziţii, în mod corect instanţa de fond a reţinut că vătămarea unui drept sau, după caz, a interesului legitim, constituie una din condiţiile necesare pentru ca o persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim să se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ.

Recurenţii susţin că interesul lor trebuie analizat obligatoriu şi ţinând cont de faptul că, potrivit art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 678/2008, pot fi vândute doar acele locuinţe care se află în domeniul privat al statului, condiţii în care, pentru a putea formula o cerere de cumpărare a locuinţelor în temeiul Legii nr. 562/2004, o condiţie prealabilă şi independentă de poziţia instituţiei de deţinere este aceea ca bunul să aparţină domeniului privat.

Dispoziţiile art. 1 alin. (3) lit. c) din Ordinul nr. 678/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind vânzarea unor locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, emise pentru aplicarea Legii nr. 562/2004, prevăd, într-adevăr, că pot fi vândute unele locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative dacă sunt îndeplinite cumulativ mai multe criterii, printre acestea şi aceea ca locuinţele să fie în domeniul privat al statului.

În mod corect, însă, raportat la dispoziţiile Legii nr. 562/2004 privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare, instanţa de fond a constatat, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 562/2004, că dreptul de a cumpăra locuinţele de serviciu ia naştere nu doar prin simpla apartenenţă a bunului la domeniul privat al Statului, ci ca urmare a deciziei instituţiei publice de a vinde respectivele locuinţe de serviciu.

În aceste condiţii, nu rezultă că Hotărârea de Guvern în cauză ar fi produs vreo vătămare într-un drept sau interes legitim al reclamanţilor. Sunt corecte, în acest sens, apărările formulate în cauză potrivit cărora instituţia deţinătoare trebuie să-şi manifeste intenţia de a pune în vânzare locuinţele, prioritar fiind dreptul instituţiei de a decide dacă va vinde sau nu respectivele locuinţe, iar dreptul de opţiune al chiriaşului ia naştere din momentul la care se decide vânzarea de către instituţia deţinătoare.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că în mod legal, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamanţi, motivele de recurs fiind nefondate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii AA., DD., Y., Z., CC., BB., I., R., B., M., G., O., N., V., W., E., C., F., K., Q., A., D., L., S., T., EE., H., U., X., P., J. împotriva sentinţei civile nr. 2405 din 15 octombrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 septembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.